Reaktivierung des vorzeitig pensionierten Beamten

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25.06.09, 2 C 68.08 -

II

1. Der Kläger hat Anspruch auf erneute Berufung in das Beamtenverhältnis. Dies folgt aus § 46 Abs. 5 BBG in der ab dem 12.02.09 maßgeblichen Fassung. Diese Norm ist anzuwenden, weil bei Klagen auf Wiederberufung in das Beamtenverhältnis die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung maßgeblich ist. Dabei hat das Revisionsgericht die Rechtslage zugrunde zu legen, die bei einer erneuten Entscheidung des Tatsachengerichts maßgeblich wäre.

Beantragen Beamte, die wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt worden sind, gemäß § 46 Abs. 5 BBG nach Wiederherstellung ihrer Dienstfähigkeit die erneute Berufung in das Beamtenverhältnis, ist diesem Antrag zu entsprechen, falls nicht zwingende dienstliche Gründe entgegenstehen. Die Bestimmung entspricht mit Ausnahme der nicht übernommenen, hier gewahrten Ausschlussfrist von fünf Jahren § 45 Abs. 2 BBG a.F. (BTDrucks 16/7076 S. 112), auf den das angefochtene Urteil gestützt ist.

2. Die nach § 46 Abs. 5 BBG zu treffende Entscheidung ist eine gebundene. Sie steht nicht im Ermessen des Dienstherrn. Der Dienstherr muss dem Antrag entsprechen, es sei denn, er kann ihm zwingende dienstliche Gründe entgegenhalten, für deren Vorliegen ihn die Darlegungs- und Beweislast trifft (vgl. zu § 42 Abs. 3 BBG a.F.: Urteil vom 26.03.09 BVerwG 2 C 73.08 Rn. 30). Während § 45 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 2 BBG a. F. noch vorsah, dass sowohl der wieder dienstfähig gewordene Beamte als auch der Dienstherr ihren jeweiligen Reaktivierungsanspruch innerhalb einer Frist von fünf Jahren geltend machen mussten und nach deren Ablauf die erneute Berufung nur mit Zustimmung des Beamten zulässig war bzw. im Ermessen des Dienstherrn stand, sieht die Neufassung der Bestimmung diese Frist nicht mehr vor. Die Neufassung verschärft den Grundsatz, dass dienstfähige Beamte nicht in den Genuss sachlich nicht berechtigter Versorgungsbezüge kommen sollen (BTDrucks 16/7076 S. 2, 94, 112; Urteil vom 26.03.09 a.a.O. Rn. 20). Durch die Streichung der Antragsfrist ist das personalwirtschaftliche Interesse des Dienstherrn an Klarheit über den Kreis der für eine Reaktivierung in Betracht kommenden Ruhestandsbeamten nicht mehr gesetzlich anerkannt, während der gesetzliche Grundsatz der Weiterverwendung vor Versorgung eine weitere Verstärkung erfahren hat (vgl. Urteil vom 26.03.09 a.a.O. m.w.N.; BTDrucks 16/7076 S. 112). Diese gesetzliche Wertung ist bei der Auslegung des § 46 Abs. 5 BBG zu beachten.

3. Der Anwendung des § 46 Abs. 5 BBG steht nicht entgegen, dass der wieder dienstfähige Kläger während seiner letzten Dienstjahre bei der Deutschen Telekom AG und nicht in der Bundesverwaltung tätig war. Gemäß § 2 Abs. 3 Satz 2 des Gesetzes zum Personalrecht der Beschäftigten der früheren Deutschen Bundespost PostPersRG (vom 14.09.1994 , zuletzt geändert durch Gesetz vom 05.02.09) finden auf die bei den Aktiengesellschaften tätigen Bundesbeamten die für Bundesbeamte allgemein geltenden Vorschriften Anwendung, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Anders als von der Beklagten angenommen, fehlt es für die bei der Deutschen Telekom AG beschäftigten Bundesbeamten an einer von § 46 Abs. 5 BBG abweichenden Regelung.

a) Der Kläger war Bundesbeamter und blieb auch nach der Umwandlung der früheren Bundespost in Unternehmen privater Rechtsform, darunter die Deutsche Telekom AG, unmittelbarer Bundesbeamter.

Nach Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG ändert die Beschäftigung der Bundesbeamten der früheren Bundespost bei einem Postnachfolgeunternehmen nichts an der Rechtsstellung dieser Beamten, d.h. an ihren Rechten und Pflichten, und an der Verantwortung der Bundesrepublik Deutschland (Bund) als Dienstherr. Der Bund bleibt Träger der Rechte und Pflichten, die durch das Beamtenverhältnis begründet werden. Die sich daraus ergebenden Ansprüche des Beamten richten sich unmittelbar gegen den Bund. Nach Art. 143b Abs. 3 Satz 2 GG üben die Postnachfolgeunternehmen die Dienstherrenbefugnisse aus. Sie werden insoweit als Beliehene im Auftrag des Bundes tätig. Demzufolge können sie die verfassungsrechtlich gewährleistete Rechtsstellung der Beamten nicht unter Berufung auf Grundrechte, etwa Art. 12 Abs. 1 GG, schmälern. Die hoheitlich für den Dienstherrn Bund auftretenden Postnachfolgeunternehmen können im Verhältnis zu den bei ihnen beschäftigten Beamten nicht Grundrechtsträger sein. Sie sind insoweit Teil des Staates, der sie mit hoheitlichen, einem Privaten ansonsten nicht zustehenden Befugnissen beliehen hat. Für eine verfassungskonforme Auslegung des § 46 Abs. 5 BBG, die eine erneute Ernennung des Beamten zusätzlich von einem entsprechenden betriebswirtschaftlichen Bedürfnis der Deutschen Telekom AG abhängig machte, ist kein Raum. Entsprechendes gilt für die Annahme der Beklagten, bei der Auslegung dieser Norm verlange der Grundsatz praktischer Konkordanz Beachtung.

Einfachrechtlich bestimmt denn auch § 2 Abs. 3 Satz 1 PostPersRG ausdrücklich, dass der Bund Dienstherr der Beamten bleibt und die bei den Aktiengesellschaften beschäftigten Beamten weiterhin als Bundesbeamte im Dienste des Bundes stehen. Hierauf und auf die sich daraus ergebenden Konsequenzen hat das Bundesverwaltungsgericht wiederholt hingewiesen (vgl. Urteile vom 20.08.1996 BVerwG 1 D 80.95 BVerwGE 103, 375 <376 ff.>, vom 22.06.06 BVerwG 2 C 26.05 BVerwGE 126, 182 <185 ff.> und vom 18.09.08 BVerwG 2 C 126.07 BVerwGE 132, 40 sowie Vorlagebeschluss vom 11.12.08 BVerwG 2 C 121.07; zur Deutschen Bahn und ihren Tochtergesellschaften vgl. Urteile vom 11.02.1999 BVerwG 2 C 28.98 BVerwGE 108, 274 <276 f.> und vom 26.03.09 a.a.O. Rn. 31 ff.).

b) Das PostPersRG enthält keine speziellen Regelungen für die erneute Berufung von Ruhestandsbeamten. Insbesondere kann die Deutsche Telekom AG nicht unter Hinweis auf ihre private Rechtsform in Anspruch nehmen, die erneute Berufung in das Beamtenverhältnis aus anderen als zwingenden dienstlichen Gründen im Sinne des § 46 Abs. 5 BBG abzulehnen. Der privatrechtlichen Struktur der Postnachfolgeunternehmen trägt § 3 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 PostPersRG lediglich insoweit Rechnung, als diesen Unternehmen keine Beamten mehr zugewiesen werden können. Diese Einschränkung gilt ausdrücklich nicht für die erneute Berufung in das Beamtenverhältnis nach § 46 BBG, dessen Voraussetzungen auch in diesem Fall nicht geändert sind.

4. Zwingende dienstliche Gründe im Sinne des § 46 Abs. 5 BBG, die einer erneuten Berufung des Klägers entgegen stehen, liegen nicht vor.

a) Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats erschließt sich der Bedeutungsgehalt unbestimmter Rechtsbegriffe wie etwa „dienstlicher Belang“, „öffentliches Interesse“ oder „dienstlicher Grund“ aus der Zweckbestimmung und Zielsetzung der jeweiligen gesetzlichen Regelung sowie aus dem systematischen Zusammenhang, in den der Begriff hineingestellt ist. Auch wenn dabei die organisatorischen und personalwirtschaftlichen Entscheidungen, die der Dienstherr in Ausübung des ihm zustehenden Organisationsrechts getroffen hat, regelmäßig zugrunde zu legen sind, handelt es sich um Rechtsbegriffe, die der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegen. Zu den dienstlichen Belangen zählt dabei das engere öffentliche, d.h. das dienstliche Interesse an der sachgemäßen und reibungslosen Aufgabenerfüllung der Verwaltung. Solche Gründe können bei der Deutschen Telekom AG, die als privatrechtlich organisiertes Unternehmen im Wettbewerb steht, naturgemäß nicht auftreten. Dienstliche Gründe im Sinne des § 46 Abs. 5 BBG können hier nur betriebswirtschaftliche Gründe sein, die sich aus den organisatorischen und personellen Strukturen des Unternehmens und deren beabsichtigter Weiterentwicklung ergeben. Dies folgt auch aus § 4 Abs. 1 PostPersRG.

Verlangt die maßgebliche Regelung als Versagungsgrund das Vorliegen dienstlicher Gründe dringenden Charakters, stellen die mit der Maßnahme regelmäßig und generell verbundenen Auswirkungen grundsätzlich keine Gründe dar, die eine Versagung rechtfertigten. Dies gilt erst recht dann, wenn wie hier dem Anspruch nur „zwingende“ Gründe entgegengehalten werden können. Dienstliche Gründe dieser höchsten Prioritätsstufe müssen von solchem Gewicht sein, dass ihre Berücksichtigung unerlässlich ist, um die sachgerechte Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben sicherzustellen. Es müssen mit großer Wahrscheinlichkeit schwerwiegende Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit drohen (Urteile vom 29.04.04 BVerwG 2 C 21.03 BVerwGE 120, 382 <383 ff.>, vom 30.03.06 BVerwG 2 C 23.05 und vom 13.08.08 BVerwG 2 C 41.07). Dies gilt auch für die einer Reaktivierung entgegenstehenden zwingenden dienstlichen Gründe, wie der Senat für die mit § 46 Abs. 5 BBG inhaltsgleiche Regelung des § 48 Abs. 3 Satz 1 LBG NW entschieden hat.

Die Versetzung in den Ruhestand lockert zwar das rechtliche Band zwischen Dienstherrn und Beamten; es zerschneidet es jedoch nicht vollständig, wie die zahlreichen beamtenrechtlichen Vorschriften belegen, die sich an den Ruhestandsbeamten richten. Mit diesem Pflichtenkanon korrespondiert eine Fürsorgepflicht des Dienstherrn, die wenn auch abgeschwächt über die Zeit des aktiven Beamtenverhältnisses fortwirkt. Das Bemühen des Dienstherrn, etwa durch eine Einstellungssperre die Personalkosten zu reduzieren und dadurch seinen Haushalt zu entlasten, um künftig wieder zur Erfüllung seiner Aufgaben dauerhaft in der Lage zu sein, ist demnach nicht deshalb ein zwingender dienstlicher Grund, weil mit der Wiederberufung erhöhte Personalkosten und personalwirtschaftliche Anpassungsmaßnahmen typischerweise verbunden sind. Der Gesetzgeber hat das Interesse des Beamten an einer erneuten Berufung einerseits und das Interesse des Dienstherrn an Personalplanungs- sowie Personalkostensicherheit andererseits in einer Weise austariert, dass eine Ablehnung ausnahmsweise nur noch dann in Betracht kommt, wenn durch die Wiederernennung mit großer Wahrscheinlichkeit schwerwiegende, vernünftigerweise nicht hinnehmbare Beeinträchtigungen des Dienstbetriebs zu besorgen sind. Das begründet für den Dienstherrn die Notwendigkeit, für den Fall eines Antrags auf Wiederberufung Vorsorge zu treffen, etwa durch das Ausweisen einer Leerstelle. Hat er dies versäumt, kann er auch zur Einrichtung einer entsprechenden Planstelle unter Zuweisung eines amtsangemessenen Aufgabenbereichs an den Beamten verpflichtet sein (Urteil vom 13.08.08 a.a.O.).

b) Weder die mit einer erneuten Berufung des Klägers möglicherweise verbundene Erhöhung des Personalüberhangs der Deutschen Telekom AG und ihrer Personalkosten noch der Umstand, dass bei ihr für den Kläger zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen Entscheidung kein amtsangemessener Arbeitsposten zur Verfügung gestanden haben soll, sind als Gründe anzusehen, die seiner Reaktivierung zwingend entgegenstehen.

aa) Die Beklagte kann sich nicht auf den Personalüberhang an Beamten als dienstlichen Grund im Sinne von § 46 Abs. 5 BBG berufen. Denn dieser Personalüberhang steht nicht in Einklang mit der Rechtsordnung. Die sich aus Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG ergebende verfassungsrechtliche Pflicht, die Rechtsstellung der Beamten der früheren Bundespost zu wahren, verbietet es, sie entgegen Art. 33 Abs. 5 GG einem Personalüberhang zuzuweisen. Denn dadurch werden die Beamten auf unabsehbare Zeit in den Zustand der Beschäftigungslosigkeit versetzt. Macht ein betroffener Beamter den sich unmittelbar aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung geltend, muss ihm zeitnah eine auf Dauer angelegte amtsangemessene Tätigkeit übertragen werden. Aus diesem Grund kann der Personalüberhang der Reaktivierung eines wieder dienstfähigen Ruhestandsbeamten ebenso wenig entgegengehalten werden, wie er die Deutsche Telekom AG davon entbinden kann, eine anderweitige Verwendung für dienstunfähige Beamte zu suchen, um deren vorzeitige Versetzung in den Ruhestand zu vermeiden (Urteil vom 26.03.09 BVerwG 2 C 73.08 Rn. 41; stRspr.).

bb) Schwerwiegende Beeinträchtigungen, die den Grad zwingender dienstlicher Gründe im Sinne von § 46 Abs. 5 BBG erreichen, liegen nicht schon dann vor, wenn für zu reaktivierende Ruhestandsbeamte nach den vorhandenen organisatorischen Strukturen kein amtsangemessener Arbeitsposten zur Verfügung steht. Vielmehr kommt es darauf an, ob es den Dienstherrn vor nicht mehr hinnehmbare Schwierigkeiten stellt, durch organisatorische Änderungen einen geeigneten Dienstposten zu schaffen. Dies wird in aller Regel nur bei Dienstherren mit einem geringen Personalbestand in Betracht kommen (Urteil vom 13.08.08 a.a.O. Rn. 13 und vom 30.10.08 BVerwG 2 C 48.07). An die Stelle des Dienstpostens tritt bei der Deutschen Telekom AG ein angemessener Arbeitsposten (Urteil vom 18.09.08 a.a.O. Rn. 12).

Dieser Maßstab liegt dem angefochtenen Urteil allerdings nicht zugrunde. Vielmehr hat das Verwaltungsgericht angenommen, die Frage der Beschäftigungsmöglichkeit sei für den Anspruch auf Reaktivierung unerheblich. Demzufolge hat es keine tatsächlichen Feststellungen zur Fähigkeit der Deutschen Telekom AG getroffen, für den Kläger einen geeigneten Arbeitsposten bereitzustellen. Dies führt aber nicht zur Zurückverweisung gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO. Denn es ist offenkundig, dass es der Deutschen Telekom AG angesichts ihres Personalbestandes möglich ist, ohne unzumutbare Schwierigkeiten eine amtsangemessene Tätigkeit zu finden, die einem Dienstposten der Besoldungsgruppe A 12 gleichwertig ist (§ 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 291 ZPO). Der personalorganisatorische Spielraum der Deutschen Telekom AG ist auch nicht etwa deshalb eingeschränkt, weil sie sich nicht in der Lage glaubt, bereits gegenwärtig alle bei ihr tätigen aktiven Beamten amtsangemessen zu beschäftigen, und sie frei werdende Arbeitsposten mit Beamten besetzt, die sie der Personalagentur Vivento zugeordnet hat. Diese gleichsam hausgemachten Probleme sind rechtlich unbeachtliche Folgen einer Personalplanung, die den Bestand an Beamten und deren verfassungsrechtlich geschützten Rechtsstatus nicht hinreichend berücksichtigt hat. Damit stellt sich das angefochtene Urteil im Ergebnis als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).