Betriebliche Wiedereingliederung / Hamburger Modell

Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 22.05.18 – 5 Bs 80/18 –

1. Das Konzept des betrieblichen Wiedereingliederungsmanagements ist auch ohne ausdrückliche beamtenrechtliche Grundlage auf Beamte anwendbar (im Anschluss an BVerwG, Urt. v. 05.06.14, 2 C 22.13).

2. Die nähere Ausgestaltung des betrieblichen Wiedereingliederungsmanagements für Beamte liegt im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Dienstherrn.

3. Er darf sich dabei an den beamtenrechtlichen Regelungen zur Gewährung von Teilzeit orientieren.(Rn.30)

4. Ein landesrechtliches Regelungssystem, nach dem Beamte während der Wiedereingliederung als (teilweise) dienstfähig angesehen werden und Erholungsurlaub in Anspruch nehmen können, ist rechtlich nicht zu beanstanden.


24
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 05.06.14, 2 C 22.13, juris Rn. 36 ff.) ist das Instrumentarium des betrieblichen Eingliederungsmanagements gemäß § 84 Abs. 2 SGB IX (nunmehr § 167 Abs. 2 SGB IX) auch auf Beamte ohne weitere ausdrückliche beamtenrechtliche Grundlage anwendbar (a.A. offenbar Wichmann/ Langer, Öffentliches Dienstrecht, 7. Aufl. 2014, Rn. 279); es ist insoweit Ausdruck und Konkretisierung des Fürsorgeprinzips. Das Beschwerdegericht teilt diese Auffassung. Das betriebliche Eingliederungsmanagement kann im Beamtenverhältnis ein geeignetes und wichtiges Instrumentarium sein, auch, um eine Versetzung in den vorzeitigen Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit zu vermeiden. Beamte wie der Antragsteller, die über eine sehr lange Zeit krank sind und keinen Dienst ausüben können, können den sofortigen vollen beruflichen Wiedereinstieg oft nicht bewältigen. Es besteht regelmäßig die Gefahr, dass sie durch einen Dienst mit voller Stundenzahl überfordert sind und dann die Zurruhesetzung unvermeidbar ist. Aus diesen Gründen entspricht es dem Fürsorgeprinzip, das Instrument der betrieblichen Wiedereingliederung auch bei Beamten einzusetzen.
25
Für gesetzlich Krankenversicherte sieht § 74 SGB V die stufenweise Wiedereingliederung bei verringerter Leistung der bisherigen Arbeit vor. Während dieser Zeit ist der Arbeitnehmer weiterhin als arbeitsunfähig anzusehen, das Arbeitsverhältnis ruht. Nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts ist das Wiedereingliederungsverhältnis ein Rechtsverhältnis eigener Art (§ 305 BGB). Gegenstand der Tätigkeit des Arbeitnehmers ist nicht die vertraglich geschuldete Arbeitsleistung, sondern ein aliud; im Vordergrund der Beschäftigung stehen Gesichtspunkte der Rehabilitation des Arbeitnehmers. Arbeitsvertragliche Verpflichtungen des Arbeitnehmers zur Arbeitsleistung im üblichen Sinne bestehen während dieser Zeit nicht. Ihm wird nur Gelegenheit gegeben zu erproben, ob er auf dem Wege einer im Verhältnis zur vertraglich geschuldeten Arbeitsleistung quantitativ oder/und qualitativ verringerten Tätigkeit zur Wiederherstellung seiner Arbeitsfähigkeit gelangen kann; die therapeutischen Gründe spielen bei dem Prozess der Wiedereingliederung die entscheidende Rolle. Da das Arbeitsverhältnis ruht, erhält der Arbeitnehmer während der Wiedereingliederung auch kein Gehalt; in der Regel zahlt die Krankenkasse während der Wiedereingliederung Krankengeld. Mangels Fortgeltung des Arbeitsverhältnisses kann der Arbeitgeber in der Phase der Wiedereingliederung auch keinen Urlaub gewähren. Eine Urlaubsgewährung würde voraussetzen, dass für die Zeit des Urlaubswunsches eine arbeitsvertragliche Arbeitspflicht besteht (BAG, Urt. v. 19.4.1994, 9 AZR 462/92, juris Rn. 27, Urt. v. 29.1.1992, 5 AZR 37/91, juris Rn. 19 ff.).
26
Auf Beamte ist die Regelung des § 74 SGB V bzw. die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts nach Auffassung des Senats weder unmittelbar noch entsprechend anwendbar, weil die Struktur des Beamtenverhältnisses und die Situation der Beamten sich grundlegend von der der gesetzlich versicherten Arbeitnehmer unterscheiden. Insbesondere ruht das Dienstverhältnis weder während Zeiten von Dienstunfähigkeit noch während einer Wiedereingliederungsphase und entsteht auch kein anderes Verhältnis besonderer Art; vielmehr besteht das Dienstverhältnis ohne weiteres fort und wird der Beamte im Gegensatz zum gesetzlich versicherten Arbeitnehmer von seinem Dienstherrn während der Wiedereingliederung voll besoldet. Soweit das Merkblatt des Bundesministeriums des Innern „Die stufenweise Wiedereingliederung nach dem Hamburger Modell für Beamtinnen und Beamte des Bundes“ (Stand 14.03.14) ausführt, dass Beamte während der Wiedereingliederung vorübergehend dienstunfähig seien (S. 2) und keinen Erholungsurlaub in Anspruch nehmen könnten (S. 5), hält der Senat diese Praxis für rechtlich zweifelhaft. Das Merkblatt gilt aber ohnehin nicht für die Beamten der Antragsgegnerin und entfaltet auch keine Bindungswirkung. In Bezug auf das beamtenrechtlich nicht näher geregelte Instrumentarium der Wiedereingliederung steht der Antragsgegnerin ein Gestaltungsspielraum zu und ist es jedenfalls nicht zu beanstanden, dass sie die Zeit der Wiedereingliederung als Diensttätigkeit und ihre Beamten während dieser Phase als (teilweise) dienstfähig ansieht:
27
Die Praxis der Antragsgegnerin steht in Einklang mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG), wonach der Beamte seinem Dienstherrn seine volle Arbeitskraft schuldet (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.04.05, 2 C 1/04, juris Rn. 10 f.) und der Dienstherr seinem Beamten gegenüber zu Fürsorge verpflichtet ist; es ist in diesem Zusammenhang nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin sich zu einem dienstlichen Einsatz von Beamten während einer Wiedereingliederung nur in der Lage sieht, wenn diese als (teilweise) dienstfähig angesehen werden.
28
Der Charakter der Wiedereingliederung als auch therapeutische Maßnahme steht der Annahme einer teilweisen Dienstfähigkeit des Beamten nicht entgegen. Zwar ist die Wiedereingliederung in dem Sinne freiwillig, dass der Beamte dazu sein Einverständnis erteilen muss. Fühlt er sich auch zu einer nur stundenweise Diensttätigkeit nicht in der Lage, kann und muss er sich ggf. weiter krankschreiben lassen. Hält der behandelnde Arzt den Beamten aber für fähig, den quantitativen und qualitativen Anforderungen des Dienstes wenigstens teilweise zu genügen, und erteilt der Beamte dem festgelegten Wiedereingliederungsplan seine Zustimmung, kann er in diesem Rahmen und Umfang auch als dienstfähig und dienstverpflichtet angesehen werden. Er darf dann dem Dienst nicht unentschuldigt fernbleiben, sondern nur, wenn er entweder Urlaub genommen hat oder aber vollständig dienstunfähig ist, was, wie üblich, durch entsprechende ärztliche Bescheinigungen darzulegen ist. Insofern dient die Praxis der Antragsgegnerin auch dazu, einen ordnungsgemäßen Dienstbetrieb zu gewährleisten.
29
Die Annahme, dass der Beamte während der Wiedereingliederungsphase mit allen Rechten und Pflichten einschließlich des Erholungsurlaubs (teilweise) dienstfähig ist und Dienst ausübt, liegt schließlich auch im Interesse des Beamten. Wiedereingliederungen können sich bis zu sechs Monaten (vgl. Leitfaden „Betriebliches Eingliederungsmanagement“ der Antragsgegnerin S. 27) oder sogar bis zu einem Jahr hinziehen (vgl. § 2 Abs. 6 AZVO NRW); es wäre weder sinnvoll noch interessengerecht, wenn der Beamte während dieser Zeit keinen Erholungsurlaub nehmen könnte. So hat auch der Antragsteller während seiner Wiedereingliederung Anfang Oktober 2017 einige Tage Erholungsurlaub bei der Antragsgegnerin beantragt und bewilligt bekommen.
30
Beamtenrechtlich lässt sich die stundenweise Wiedereingliederung nach langfristiger Krankheit am ehesten als Teilzeitverhältnis besonderer Art verstehen (vgl. § 2 Abs. 6 AZVO NRW). Dem an sich vollbeschäftigten Beamten wird für eine bestimmte Zeit lang in Anlehnung an das Regime der beamtenrechtlichen Teilzeitregelungen (in Hamburg §§ 62, 63 HmbBG) ermöglicht, seinen Stellenumfang zu reduzieren, allerdings bei vollen Bezügen. Auf diese Weise führt auch die Antragsgegnerin das betriebliche Eingliederungsmanagement für die Hamburgischen Landesbeamten durch. Grundlage für die Wiedereingliederung von Beamten ist die Verwaltungsvorschrift Nr. 2 zu § 77 HmbBG a.F. (MittVw 1981, S. 19; diese gilt laut Rundschreiben des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg – Personalamt – vom 27.07.10 auch nach Neufassung des Hamburgischen Beamtengesetzes zum Januar 2010 fort). In der Verwaltungsvorschrift heißt es:
„Zur Wiederherstellung oder Erhaltung der Dienstfähigkeit können dem Beamten aufgrund ärztlicher Bescheinigung Diensterleichterungen gewährt werden. […]“
Der Senat versteht die Verwaltungsvorschrift so, dass die zu gewährenden Diensterleichterungen die Wiederherstellung bzw. Erhaltung einer vollständigen und dauerhaften Dienstfähigkeit sichern sollen, damit eine vorzeitige Zurruhesetzung des Beamten oder längere Phasen der vorübergehenden Dienstunfähigkeit vermieden werden können. Die Reduzierung der Arbeitszeit ist dabei typischerweise gerade die „Diensterleichterung“, die dem Beamten von seinem Dienstherrn während der Wiedereingliederungsphase gewährt wird. Die von dem Antragsteller während der Wiedereingliederung zu leistenden zwei, vier und später sechs Stunden sind mit den Regelungen des hamburgischen Beamtenrechts vereinbar, wonach bei einer regelmäßigen Arbeitszeit von 40 Stunden (§ 41 HmbBG) eine Teilzeitbeschäftigung mindestens ein Viertel der regelmäßigen Arbeitszeit betragen muss (§ 63 Abs. 1 Nr. 1 HmbBG), also mindestens 10 Stunden pro Woche bzw. zwei Stunden pro Tag. Soweit aber der Beamte im Rahmen einer Wiedereingliederung seinen Dienst ausübt, treffen ihn alle beamtenrechtlichen Rechte und Pflichten und ist er dienstfähig (vgl. Wichmann/Langer, Öffentliches Dienstrecht, a.a.O.).
31
In Übereinstimmung mit der Auffassung des Senats sollen Zeiten der Wiedereingliederung nicht auf die für eine Versetzung in den Ruhestand relevanten Fristen nach §§ 44 Abs. 1 Satz 2 BBG („Als dienstunfähig kann auch angesehen werden, wer infolge Erkrankung innerhalb von sechs Monaten mehr als drei Monate keinen Dienst getan hat, …“) bzw. § 26 Abs. 1 BeamtStG angerechnet werden.
Von diesen Vorschriften sollen vielmehr nur volle Arbeitstage erfasst werden; ist der Beamte, wie bei einer Wiedereingliederung, in der Lage, in zeitlicher Hinsicht eingeschränkten Dienst zu leisten, sollen diese Tage nicht (nach Bruchteilen) in die Berechnung einfließen (Plog/Wiedow, BBG, Stand 2017, zu § 44 Rn. 44). Wären Beamte während einer Wiedereingliederung dienstunfähig, und handelte es sich dabei um eine rein therapeutische Maßnahme und nicht um Diensttätigkeit im eigentlichen Sinne, würden die Zeiten der Wiedereingliederung wohl unter §§ 44 Abs. 1 BBG, 26 Abs. 1 BeamtStG fallen. Es wäre auch fraglich, ob der Beamte, der während der Wiedereingliederungsphase einen Unfall erleidet, unter das Regime der Unfallfürsorge fiele; nach § 34 Abs. 1 HmbBeamtVG ist ein Dienstunfall ein Ereignis, das in Ausübung oder infolge des Dienstes eingetreten ist.
32
Der Umstand, dass die Zeit einer Wiedereingliederung nach gefestigter ober- und höchstrichterlicher Rechtsprechung nicht Gegenstand der Beurteilung eines Beamten sein kann (vgl. nur OVG Münster, Urt. v. 23.05.14, 1 A 1946/12; bestätigt von BVerwG, Beschl. v. 11.06.15, 2 B 64/14), spricht nicht gegen die Auffassung des Beschwerdegerichts. Da das Wiedereingliederungsmanagement für den Bereich des Beamtenrechts nicht bzw. nur rudimentär geregelt ist, muss das Instrument den Gegebenheiten des Beamtenverhältnisses angepasst werden. Für verschiedene Fragen und Bereiche müssen jeweils sinnvolle und interessengerechte Lösungen gefunden werden. Bezüglich der Frage der dienstlichen Beurteilungen kann das auch nach Auffassung des Senats nur bedeuten, dass die Zeiten der Wiedereingliederung auszuklammern sind. Obgleich teilweise schon wieder dienstfähig, ist der Beamte im Wiedereingliederungsmanagement gerade noch nicht vollständig dienstfähig und unterscheidet sich dadurch von den anderen zu beurteilenden Beamten. Nach längerer oder sogar langer Krankheit hat er sein Leistungsvermögen jedenfalls in quantitativer und möglicherweise auch in qualitativer Hinsicht noch nicht voll wiedererlangt; es wäre nicht gerecht, ihn in dieser Situation im Vergleich mit anderen, voll dienstfähigen Beamten zu beurteilen.
33
Es ist auch nicht ersichtlich, dass die nach Ansicht des Senats zulässige Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin den Antragsteller unzumutbar benachteiligt. Ihm war bekannt, dass er während der Wiedereingliederungsphase Erholungsurlaub beantragen kann. Das ergibt sich schon aus dem Umstand, dass er am 28.09.17 für die Zeit der Wiedereingliederungsphase Erholungsurlaub beantragt und erhalten hat. Zudem weist die Antragsgegnerin in ihrem Ratgeber „Personalärztliche Gutachten“ ausdrücklich darauf hin, dass Beamte während eines Wiedereingliederungsmanagements als dienstfähig anzusehen sind, während Tarifbeschäftigte weiterhin als arbeitsunfähig gelten (S. 25); in ihrem Leitfaden „Betriebliches Eingliederungsmanagement“ weist die Antragsgegnerin darauf hin, dass Beamten Diensterleichterungen gewährt werden können und sie während der Wiedereingliederung ihre vollen Bezüge erhalten (S. 26 f.). Zudem ist allgemein und auch dem Antragsteller bekannt, dass Erholungsurlaub aus dem Vorjahr grundsätzlich nur bis zum 30. September des Folgejahres genommen werden kann und ansonsten verfällt. Er hätte, wenn er den Verlust seines Vorjahresurlaubs verhindern wollte, diesen vor oder während der Wiedereingliederung nehmen können. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass dies nicht möglich gewesen wäre.
34
Der Umstand, dass die Antragsgegnerin dem Antragsteller am 28. September 2017 möglicherweise unter Anrechnung auf den Erholungsurlaub 2016 drei Tage Urlaub für Anfang Oktober 2017 genehmigt hat, begründet keinen Anspruch des Antragstellers, auch die übrigen 27 Tage Erholungsurlaub aus dem Jahr 2016 noch in der Zeit bis zum 30. Juni 2018 nehmen zu können. Zunächst steht für den Senat derzeit nicht fest, dass die Antragsgegnerin den Urlaub von Anfang Oktober 2017 in Anrechnung auf den Erholungsurlaub aus dem Jahr 2016 bewilligt hat. Die Antragsgegnerin hat dies bestritten. Aus dem von dem Antragsteller vorgelegten Urlaubsantragsformular vom 28. September 2017 ergibt sich dies nicht; die dortigen Angaben zum „Resturlaub 2016“ stammen von ihm selber. Per Mail vom 9. Oktober 2017 wurde dem Antragsteller ohne Nennung der Zahl 27 mitgeteilt, dass er seinen „Resturlaub für das Jahr 2016 noch vor Beginn der Wiedereingliederungsmaßnahme hätte antreten müssen“. Der Bescheid vom 24. Oktober 2017, in dem diese Zahl genannt wird, ist in Zusammenhang mit dem am selben Tag eingegangenen Widerspruch des Antragstellers „gegen den Verfall/Wegfall meiner 27 Urlaubstage aus dem Kalenderjahr 2016“ zu sehen. Selbst wenn aber die Antragsgegnerin, insofern entgegen § 13 Abs. 2 HmbEUrlVO, am 28. September 2017 drei Tage Urlaub aus dem Jahre 2016 für Anfang Oktober 2017 bewilligt haben sollte, könnte der Antragsteller daraus keine Rechte für die Behandlung der dann 27 übrigen Resturlaubstage aus 2016 geltend machen.
...