Disziplinarecht: keine Gehorsamspflicht bei rechtswidriger Weisung

Disziplinarrecht: rechtswidrige Weisung muss nicht befolgt werden

Dienstliche Anordnungen müssen befolgt werden - wenn sie rechtmäßig sind.
Grundsätzlich gilt dabei:

"Dienstliche Anordnungen müssen so klar und bestimmt sein, dass der Beamte erkennen kann, welche und wessen Anordnung er zu befolgen hat. Denn ein Verstoß gegen die Befolgenspflicht stellt ein Dienstvergehen dar, das ggf. disziplinarische Folgen haben kann (BVerwG, Urteil vom 27.11.14 - 2 C 24.13 - BVerwGE 150, 366 Rn. 32). Aus diesem Grund muss sich auch der konkrete Inhalt der Anordnung sowie ihre Verbindlichkeit für den Beamten klar und bestimmt aus ihr ergeben."
(Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20.09.18 - 2 C 45.17 - RN 20)

In RN 24 des selben Urteils vom 20.09.18 führt das Gericht weiter aus:
"Andere Willenskundgaben von Vorgesetzten, die nicht den Charakter einer Anordnung im Sinne des § 35 Satz 2 BeamtStG haben, können eine Befolgenspflicht und damit möglicherweise einen beamtenrechtlichen Erstattungsanspruch nicht auslösen. Mit dem Zusammenspiel von Weisung, Befolgenspflicht, Beratung und Remonstration (s.o. Rn. 19) hat der Gesetzgeber klare Formen für die Konkretisierung und ggf. Überprüfung der Pflichten eines Beamten durch Vorgesetzte geschaffen. Zwar kann eine Anordnung in diesem Sinne grundsätzlich auch konkludent erteilt werden (vgl. Hampel, in: GKÖD, Stand Juni 2018, § 62 BBG 2009 Rn. 33). Dies befreit den Vorgesetzten jedoch nicht von der Notwendigkeit, dass eine Anordnung in diesem Sinne klar, bestimmt und verbindlich zu sein hat, um die Befolgenspflicht auszulösen. Eine bloße gemeinsame Überzeugung, eine Gewohnheit oder eine Gepflogenheit (vgl. insoweit VG Düsseldorf, Urteil vom 5. August 2014 - 2 K 8397/12 - juris Rn. 29) können eine Befolgenspflicht nicht auslösen. Dies gilt erst recht bei entgegenstehender Erlasslage."

Das Bundesverwaltungsgericht hatte schon etwa zehn Jahre zuvor ein disziplinarrechtliches Verfahren zum Anlass genommen, noch einmal deutliche Worte zum Anspruch des Beamten auf amtsangemessene Beschäftigung zu formulieren.
Eigentlich ging es aber um die disziplinarrechtliche Frage, ob ein Beamter die dienstliche Weisung befolgen musste, sich selbst um angemessene Beschäftigung zu bewerben.
Nein, sagt das Bundesverwaltungsgericht, eine solche Weisung muss nicht befolgt werden. Denn es ist Sache des Dienstherrn, für eine amtsangemessene Beschäftigung zu sorgen.

Die Entscheidung macht deutlich, dass dienstliche Weisungen in aller Regel befolgt werden sollten. Nur in seltenen Ausnahmefällen wird eine Rechtswidrigkeit der Weisung anzunehmen sein.
Oft stellen sich sehr komplexe Fragen. Denken Sie an den Fall des Soldaten, der eine Teilnahme an Vorbereitungen militärischer Handlungen ablehnte, weil er sie für völkerrechtswidrig hielt.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 18.09.08, 2 C 126.07

Leitsätze des Gerichts:

Die Deutsche Telekom AG muss den verfassungsrechtlichen Anspruch eines bei ihr tätigen Beamten auf amtsangemessene Beschäftigung erfüllen, sobald ihn der Beamte geltend macht. Es verstößt gegen Art. 33 V GG, den Beamten stattdessen aufzufordern, sich auf freie Stellen zu bewerben.

Eine derartige Bewerbungsaufforderung löst keine Befolgungspflicht gemäß § 55 Satz 2 BBG aus.

1.

2. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass der Kläger durch seine Weigerung, den Bewerbungsaufforderungen Folge zu leisten, keine Dienstpflichten verletzt hat. Die schriftliche Missbilligung verletzt ihn in seinen Rechten; die Unterlagen hierüber sind gemäß § 90e Abs. 1 Nr. 1 BBG aus der Personalakte zu entfernen und zu vernichten.

a) Aus der allgemeinen Pflicht zum vollen beruflichen Einsatz gemäß § 54 Satz 1 BBG ergibt sich keine Bewerbungspflicht des Klägers. Die Regelungen in Nummer 5 Abs. 2 Satz 1 und 2 der Gesamtbetriebsvereinbarung vom 22.04.05, wonach sich die Vivento zugewiesenen Beamten aktiv an der Vermittlung auf einen Dauerarbeitsplatz beteiligen und Bewerbungen abgeben, binden jedenfalls diejenigen Beamten nicht, die wie der Kläger ihren Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung geltend gemacht haben. Nach diesem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG können Beamte, die Inhaber eines Amtes im statusrechtlichen Sinne sind, vom Dienstherrn verlangen, dass ihnen Funktionsämter, nämlich ein abstrakt-funktionelles und ein konkret-funktionelles Amt übertragen werden, deren Wertigkeit ihrem Amt im statusrechtlichen Sinne entspricht (Urteil vom 22.06.06 BVerwGE 126, 182 <183 f.> und vom 18.09.08).

Das Amt im abstrakt-funktionellen Sinne umfasst den Kreis der bei einer Behörde dauerhaft eingerichteten Dienstposten, die einem Amt im statusrechtlichen Sinn zugeordnet sind. Es wird dem Beamten durch gesonderte Verfügung übertragen. Dadurch wird er in die Behörde eingegliedert und erwirbt den Anspruch auf Übertragung eines amtsangemessenen Dienstpostens, d.h. eines Amtes im konkret-funktionellen Sinn. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung dieser Ämterstellung durch Art. 33 Abs. 5 GG soll die dem Berufsbeamtentum obliegende Aufgabe erleichtern, eine stabile, gesetzestreue Verwaltung sicherzustellen und auf diese Weise als ausgleichender Faktor im politischen Kräftespiel zu wirken (Urteile vom 23.09.04 BVerwGE 122, 53 <55 f.>; vom 22.06.06 a.a.O., und vom 18.09.08 ).

Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG gelten uneingeschränkt auch für diejenigen Beamten, die einem Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost zur Dienstleistung zugewiesen sind. gemäß Art. 143 b GG müssen diese Unternehmen bei Ausübung der Dienstherrenbefugnisse die Rechtsstellung der Beamten, d.h. die sich aus ihrem Status ergebenden Rechte, wahren (Urteile vom 20.08.1996 BVerwGE 103, 375 <377> und vom 22.06.06 a.a.O. S. 185 f.).

Wie der Senat bereits in dem zu Vivento ergangenen Urteil vom 22.06.06, a.a.O., dargelegt hat, verstößt es gegen Art. 33 Abs. 5 GG, Beamten die bisherigen Funktionsämter zu entziehen, ohne ihnen eine andere, ihrem Status entsprechende Ämterstellung zu übertragen. Daher dürfen Beamte keiner Behörde zugewiesen werden, deren Zweck sich darin erschöpft, sie auf unbestimmte Zeit für Qualifizierungsmaßnahmen und vorübergehende Einsätze heranzuziehen. Bei einer solchen Behörde können die Ansprüche auf amtsangemessene Beschäftigung nicht erfüllt werden, weil sie nicht über die hierfür erforderlichen Funktionsämter verfügt. Vorübergehende Tätigkeiten der Beamten bei anderen Behörden stellen keine amtsangemessenen Beschäftigungen dar, weil ihnen dort kein Amt im abstrakt-funktionellen Sinn übertragen wird. Sie werden nicht dauerhaft in diese Behörde eingegliedert, sondern fallen nach Ende ihrer Tätigkeit in den Zustand des Wartens und Bereithaltens bei ihrer StammBehörde zurück.

Der Bundesgesetzgeber hat den sich aus Art. 33 Abs. 5 GG ergebenden Anforderungen Rechnung getragen. Das Postpersonalrechtsgesetz PostPersRG enthält keine Regelung, die es gestattet, Beamte, deren Tätigkeitsbereich durch Rationalisierungs- oder Umstrukturierungsmaßnahmen weggefallen ist, auf unbestimmte Zeit nicht mehr amtsangemessen zu beschäftigen. Vielmehr findet gemäß § 8 dieses Gesetzes mit der Maßgabe Anwendung, dass gleichwertige Tätigkeiten bei der Aktiengesellschaft als amtsgemäße Funktionen gelten. Diese Regelung stellt klar, dass auch im Bereich der Postnachfolgeunternehmen der Grundsatz der funktionsgerechten Ämterbewertung gilt, dessen Anwendung für die Erfüllung der Ansprüche auf amtsangemessene Beschäftigung erforderlich ist (Urteil vom 22.06.06 a.a.O. S. 187). Demnach umfasst der Anspruch die auf Dauer angelegte Übertragung einer gleichwertigen Tätigkeit im Sinne von § 8 PostPersRG bei einer Organisationseinheit der Telekom AG oder unter den Voraussetzungen des bei einem Tochter- oder Enkelunternehmen oder einer Beteiligungsgesellschaft. Die Gleichwertigkeit der einem Beamten übertragenen Tätigkeit bei einem Postnachfolgeunternehmen ist aufgrund eines Funktionsvergleichs mit den Tätigkeitsbereichen bei der Deutschen Bundespost zu beurteilen. Nur eine nach diesem Maßstab gleichwertige Tätigkeit ist eine amtsangemessene Beschäftigung im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG (Urteil vom 03.03.05 BVerwGE 123, 107 <113> zur inhaltsgleichen Regelung des Art. 1 für Bahnbeamte).

Art. 33 Abs. 5 GG verpflichtet die Telekom AG, den Anspruch eines Vivento zugewiesenen Beamten auf amtsangemessene Beschäftigung zeitnah zu erfüllen, wenn er ihn geltend gemacht hat. Die Telekom AG darf dem Beamten weder entgegenhalten, er habe die Zuweisung nicht mit Rechtsmitteln angefochten, noch darf sie ihn auf den Verwaltungsrechtsweg verweisen und zuwarten, bis der Anspruch rechtskräftig festgestellt ist. Vielmehr muss sie den Beamten nach dem gemäß § 2 Abs. 3 Satz 2 PostPersRG anwendbaren § 26 Abs. 1 Satz 1 BBG von Vivento "wegversetzen" und unter Berücksichtigung seiner privaten Belange zu einer Organisationseinheit "hinversetzen", bei der er beschäftigt werden soll. Das dienstliche Bedürfnis für eine solche Versetzung ist gegeben, wenn sichergestellt ist, dass dem Beamten in dieser Organisationseinheit ein amtsangemessener Tätigkeitsbereich übertragen wird. Der Beschäftigungsanspruch kann auch durch eine Zuweisung gemäß § 4 Abs. 4 Satz 2 und 3 PostPersRG erfüllt werden, wenn die strengen Voraussetzungen dieser Regelungen erfüllt sind.

Die Telekom AG verletzt Art. 33 Abs. 5 GG, wenn sie Beamte, die amtsangemessen beschäftigt werden wollen, auffordert, sich an Bewerbungsverfahren für die Besetzung freier Stellen zu beteiligen. Das Verwaltungsgericht hat hierzu festgestellt, der Kläger könne bei Bewerbungen lediglich darauf hoffen, dass die ausschreibende Organisationseinheit zu seinen Gunsten entscheidet. Demnach ist mit diesen Bewerbungen lediglich die ungewisse Möglichkeit verbunden, einen dauerhaften Arbeitsplatz zu erhalten. Die Beamten werden durch Bewerbungsaufforderungen auf ein Auswahlverfahren mit verschiedenen um die Stelle konkurrierenden Bewerbern verwiesen, an dessen Ende eine Auswahlentscheidung zu Gunsten eines Bewerbers steht. Die ausgeschriebene Stelle wird mit dem erfolgreichen Bewerber besetzt; erfolglose Bewerber ohne Funktionsämter bleiben nach wie vor ohne amtsangemessene Beschäftigung.

Aus dem Urteil des Disziplinarsenats des Bundesverwaltungsgerichts vom 07.09.04 - BVerwG 1 D 20.03 - ergibt sich nichts anderes. Danach umfasst der Begriff des Dienstes im Sinne von § 73 BBG und § 9 BBesG alle dem Beamten im Rahmen seines Dienstverhältnisses obliegenden Leistungen wie etwa Heimbereitschaften mit häuslicher Anwesenheitspflicht oder die Teilnahme an Fortbildungsveranstaltungen. Dies gilt für Beamte wie den Kläger, denen ein amtsangemessener Tätigkeitsbereich auf unbestimmte Zeit vorenthalten wird, jedoch nur, solange sie die Bedingungen akzeptieren, die der Dienstherr für den Zustand der Beschäftigungslosigkeit aufgestellt hat. Sobald ein Beamter seinen Beschäftigungsanspruch geltend macht, trifft den Dienstherrn eine Bringschuld, deren Erfüllung er nicht unter Verweis auf die Regelungen für Beamte ohne amtsangemessene Beschäftigung hinausschieben darf.

b) Eine Dienstpflicht des Klägers, den Bewerbungsaufforderungen trotz ihrer Rechtswidrigkeit Folge zu leisten, ergibt sich auch nicht aus der Befolgungspflicht gemäß § 55 Satz 2 BBG. Danach ist der Beamte verpflichtet, die von seinen Vorgesetzten erlassenen Anordnungen auszuführen. Die Befolgungspflicht ist das Korrelat der Weisungsbefugnis des Vorgesetzten in dienstlichen Angelegenheiten. Weisungsbefugnis und Befolgungspflicht, die zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehören, gewährleisten im Zusammenspiel die Funktionsfähigkeit der Verwaltung, deren Tätigkeit von der Regierung parlamentarisch zu verantworten ist. Aus dem Zweck der Weisungsbefugnis folgt, dass grundsätzlich auch rechtswidrige Anordnungen die Befolgungspflicht auslösen, sofern sie einen Bezug zur Dienstausübung des Beamten aufweisen.

Die Weisungsbefugnis ist das Instrument, um die Dienstleistungspflicht der Beamten zu konkretisieren und zu steuern. Sie umfasst Anordnungen, die dem Beamten die Wahrnehmung seiner dienstlichen Aufgaben inhaltlich vorgeben, die Modalitäten und die äußeren Bedingungen der Dienstausübung regeln und ihn zu sonstigen Leistungen verpflichten, die er im Rahmen seines Dienstverhältnisses zu erbringen hat. Dagegen fehlt der dienstliche Bezug bei Anordnungen, die dem Beamten aufgeben, seine persönlichen Angelegenheiten im Sinne des Dienstherrn zu regeln, etwa eigene Ansprüche geltend oder nicht geltend zu machen, Anträge zu stellen oder zurückzunehmen. Solche Anordnungen muss der Beamte nicht befolgen, weil sie außerhalb des Anwendungsbereichs der Weisungsbefugnis liegen.

Danach waren die an den Kläger gerichteten Bewerbungsaufforderungen von der Weisungsbefugnis nicht gedeckt, weil sie keinen dienstlichen Bezug aufwiesen. Da der Kläger seinen Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung geltend gemacht hatte, gehörten Bewerbungen auf freie Stellen nach Maßgabe der für Vivento geltenden Bedingungen nicht mehr zu den Leistungen, die er im Rahmen seines Dienstverhältnisses zu erfüllen hatte. Die Telekom AG musste den Anspruch des Klägers durch "Wegversetzung" von Vivento und Übertragung eines amtsangemessenen Tätigkeitsbereichs erfüllen, anstatt ihm weiterhin Pflichten aufzuerlegen, die sich aus der Zugehörigkeit zu Vivento ergeben. Demzufolge konnte der Kläger eigenverantwortlich entscheiden, ob er sich auf die freien Stellen bewerben wollte.

Besteht keine Befolgungspflicht des Klägers gemäß § 55 Satz 2 BBG, so kann sie auch nicht auf § 56 Abs.2 Satz 3 BBG gestützt werden. Danach muss der Beamte eine Anordnung, die von dem Vorgesetzten trotz unverzüglich geäußerter Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit aufrechterhalten und vom nächsthöheren Vorgesetzten bestätigt worden ist, unter Freistellung von der eigenen Verantwortung ausführen, sofern nicht das ihm aufgetragene Verhalten erkennbar strafbar oder ordnungswidrig ist oder die Würde des Menschen verletzt. Diese Regelung statuiert keine inhaltlich eigenständige Befolgungspflicht, sondern knüpft an § 55 Satz 2 BBG an. Sie stellt klar, dass die Befolgungspflicht, die durch eine konkrete dienstliche Anordnung ausgelöst, aber durch die unverzügliche Remonstration des Beamten gemäß § 56 Abs. 2 Satz 1 BBG vorläufig ausgesetzt worden ist, wieder auflebt, wenn die Remonstration erfolglos geblieben ist. Die Durchführung eines Remonstrationsverfahrens gemäß § 56 Abs. 2 Satz 1 bis 4 BBG hat nur Sinn in Bezug auf dienstliche Anordnungen, die der Beamte gemäß befolgen muss.