Dienstvergehen der "Flucht in die Öffentlichkeit" im Disziplinarrecht
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 21.06.06, 2 BvR 1780/04
Das Bundesverfassungsgericht äußert sich in einer Entscheidung, in der es um die Zulässigkeit von Beschlagnahme und Durchsuchung im Rahmen von disziplinarrechtlichen Vorermittlungen geht, zu der Frage, wie das Dienstvergehen der sogenannten "Flucht in die Öffentlichkeit" zu bewerten ist.
Es führt aus: ...
2.
bb) Gemessen hieran kommt den Dienstvergehen, deren der Beschwerdeführer beschuldigt wird, ein ausreichendes Gewicht nicht zu, das einem Eingriff in die Unverletzlichkeit der Wohnung rechtfertigen könnte.
Durch die Mitwirkung an dem fraglichen Fernsehbeitrag hat er möglicherweise versucht, über die Öffentlichkeit Einfluss auf seinen Dienstherrn auszuüben, und damit eine Dienstpflichtverletzung in Form der so genannten "Flucht in die Öffentlichkeit" begangen. Der Beamte ist zur Loyalität gegenüber seinem Dienstherrn im Interesse eines geordneten Ablaufs der öffentlichen Verwaltung und zur Wahrung der Vertraulichkeit in internen Dienstangelegenheiten verpflichtet. Er hat dementsprechend Gehorsam und Zurückhaltung gegenüber seinem Vorgesetzten auch dann zu wahren, wenn er mit den getroffenen Entscheidungen nicht einverstanden ist. Die Disziplinarrechtsprechung hat die in der Publizierung von internen Vorgängen liegende "Flucht in die Öffentlichkeit" deshalb jedenfalls dann als Pflichtverletzung gewertet, wenn sich der Beamte zum Zweck der Verstärkung durch eine Lobby an die außerdienstliche Öffentlichkeit gewendet hat (vgl. etwa BVerwGE 86, 188 = NVwZ-RR 1990, 762).
Denn damit wird der dienstliche Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozess mit der Gefahr sachfremder Einwirkungen belastet.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der grundrechtlich geschützten Meinungsfreiheit. Wie jeder andere Staatsbürger genießt der Beamte den Schutz des Art. 5 II GG; er muss dabei aber die Grenzen beachten, die sich aus seinen Dienstpflichten ergeben (vgl. BVerfGE 28, 55 [63] = NJW 1970, 1267). Der vorliegende Fall ist dadurch gekennzeichnet, dass der Beamte nicht zu einer "allgemein-politischen" Frage Stellung bezogen, sondern innerdienstliche, die polizeiliche Organisation und Arbeit betreffende Entscheidungen seiner Dienstvorgesetzten öffentlich kritisiert hat. Er hat damit versucht, seine eigenen Vorstellungen über innerdienstliche Angelegenheiten durch eine "außerdienstliche Lobby" zu verstärken, und sich zu diesem Zweck an die Öffentlichkeit gewandt. Dies ist mit seiner Pflicht zur Amtsverschwiegenheit, Zurückhaltung und Loyalität nicht vereinbar (vgl. dazu auch BVerfGE 28, 191 [198 f. und 203 ff.] = NJW 1970,1498).
Derartige Pflichtverletzungen werden in der Rechtsprechung des BVerwG aber regelmäßig als geringfügig angesehen und allenfalls mit einem Verweis oder einer Geldbuße geahndet (vgl. etwa BVerwGE 86, 188 = NVwZ-RR 1990, 762; NJW 1983, 2343; ZBR 1991, 345; vgl. auch OVG Koblenz, DVBl. 1999, 330, sowie die Rechtsprechungsübersicht bei Hummel/Köhler/Mayer, 4. Auflage, S. 170 ff.). Selbst im Fall der Veröffentlichung von Kabinettsvorgängen durch einen Kabinettsreferenten hat das BVerwG nur auf eine Gehaltskürzung von einem Zwanzigstel für die Dauer von zwölf Monaten erkannt, obwohl in diesem Bereich gemäß § 22 III 1 GOBReg besondere Verschwiegenheitspflichten zum Schutz des höchsten Exekutivorgans bestehen (vgl. BVerwGE 93, 202 = NJW 1992, 1713; Gehaltskürzung auch bei gezielter Weitergabe von Informationen an Lobbyisten, um eine innerministerielle Organisationsänderung wieder rückgängig zu machen: BVerwGE 76, 76).
Anhaltspunkte dafür, dass der Beamte hier in Anbetracht der vorliegenden Einzelfallumstände mit einer gravierenderen Disziplinarmaßnahme hätte belegt werden können, sind nicht vorgetragen worden und angesichts des geringfügigen Charakters der offenbarten Dienstinterna auch nicht ersichtlich. Vielmehr hat auch das VG Magdeburg in seiner Entscheidung darauf hingewiesen, dass im Hinblick auf die zu erwartende Disziplinarmaßnahme die Fortführung des förmlichen Disziplinarverfahrens nicht erforderlich sei. Dem entspricht im Übrigen auch der Vortrag der Landesregierung selbst, wonach eine Degradierung niemals angedacht, vielmehr nur die Verhängung einer Geldbuße oder eventuell einer Gehaltskürzung erwogen worden sei.
Das Bundesverfassungsgericht äußert sich in einer Entscheidung, in der es um die Zulässigkeit von Beschlagnahme und Durchsuchung im Rahmen von disziplinarrechtlichen Vorermittlungen geht, zu der Frage, wie das Dienstvergehen der sogenannten "Flucht in die Öffentlichkeit" zu bewerten ist.
Es führt aus: ...
2.
bb) Gemessen hieran kommt den Dienstvergehen, deren der Beschwerdeführer beschuldigt wird, ein ausreichendes Gewicht nicht zu, das einem Eingriff in die Unverletzlichkeit der Wohnung rechtfertigen könnte.
Durch die Mitwirkung an dem fraglichen Fernsehbeitrag hat er möglicherweise versucht, über die Öffentlichkeit Einfluss auf seinen Dienstherrn auszuüben, und damit eine Dienstpflichtverletzung in Form der so genannten "Flucht in die Öffentlichkeit" begangen. Der Beamte ist zur Loyalität gegenüber seinem Dienstherrn im Interesse eines geordneten Ablaufs der öffentlichen Verwaltung und zur Wahrung der Vertraulichkeit in internen Dienstangelegenheiten verpflichtet. Er hat dementsprechend Gehorsam und Zurückhaltung gegenüber seinem Vorgesetzten auch dann zu wahren, wenn er mit den getroffenen Entscheidungen nicht einverstanden ist. Die Disziplinarrechtsprechung hat die in der Publizierung von internen Vorgängen liegende "Flucht in die Öffentlichkeit" deshalb jedenfalls dann als Pflichtverletzung gewertet, wenn sich der Beamte zum Zweck der Verstärkung durch eine Lobby an die außerdienstliche Öffentlichkeit gewendet hat (vgl. etwa BVerwGE 86, 188 = NVwZ-RR 1990, 762).
Denn damit wird der dienstliche Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozess mit der Gefahr sachfremder Einwirkungen belastet.
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der grundrechtlich geschützten Meinungsfreiheit. Wie jeder andere Staatsbürger genießt der Beamte den Schutz des Art. 5 II GG; er muss dabei aber die Grenzen beachten, die sich aus seinen Dienstpflichten ergeben (vgl. BVerfGE 28, 55 [63] = NJW 1970, 1267). Der vorliegende Fall ist dadurch gekennzeichnet, dass der Beamte nicht zu einer "allgemein-politischen" Frage Stellung bezogen, sondern innerdienstliche, die polizeiliche Organisation und Arbeit betreffende Entscheidungen seiner Dienstvorgesetzten öffentlich kritisiert hat. Er hat damit versucht, seine eigenen Vorstellungen über innerdienstliche Angelegenheiten durch eine "außerdienstliche Lobby" zu verstärken, und sich zu diesem Zweck an die Öffentlichkeit gewandt. Dies ist mit seiner Pflicht zur Amtsverschwiegenheit, Zurückhaltung und Loyalität nicht vereinbar (vgl. dazu auch BVerfGE 28, 191 [198 f. und 203 ff.] = NJW 1970,1498).
Derartige Pflichtverletzungen werden in der Rechtsprechung des BVerwG aber regelmäßig als geringfügig angesehen und allenfalls mit einem Verweis oder einer Geldbuße geahndet (vgl. etwa BVerwGE 86, 188 = NVwZ-RR 1990, 762; NJW 1983, 2343; ZBR 1991, 345; vgl. auch OVG Koblenz, DVBl. 1999, 330, sowie die Rechtsprechungsübersicht bei Hummel/Köhler/Mayer, 4. Auflage, S. 170 ff.). Selbst im Fall der Veröffentlichung von Kabinettsvorgängen durch einen Kabinettsreferenten hat das BVerwG nur auf eine Gehaltskürzung von einem Zwanzigstel für die Dauer von zwölf Monaten erkannt, obwohl in diesem Bereich gemäß § 22 III 1 GOBReg besondere Verschwiegenheitspflichten zum Schutz des höchsten Exekutivorgans bestehen (vgl. BVerwGE 93, 202 = NJW 1992, 1713; Gehaltskürzung auch bei gezielter Weitergabe von Informationen an Lobbyisten, um eine innerministerielle Organisationsänderung wieder rückgängig zu machen: BVerwGE 76, 76).
Anhaltspunkte dafür, dass der Beamte hier in Anbetracht der vorliegenden Einzelfallumstände mit einer gravierenderen Disziplinarmaßnahme hätte belegt werden können, sind nicht vorgetragen worden und angesichts des geringfügigen Charakters der offenbarten Dienstinterna auch nicht ersichtlich. Vielmehr hat auch das VG Magdeburg in seiner Entscheidung darauf hingewiesen, dass im Hinblick auf die zu erwartende Disziplinarmaßnahme die Fortführung des förmlichen Disziplinarverfahrens nicht erforderlich sei. Dem entspricht im Übrigen auch der Vortrag der Landesregierung selbst, wonach eine Degradierung niemals angedacht, vielmehr nur die Verhängung einer Geldbuße oder eventuell einer Gehaltskürzung erwogen worden sei.
Nun stammt die Entscheidung gewissermaßen "aus einer anderen Zeit", wahrscheinlich sprach damals noch niemand über Whistleblowing.
Wir möchten deshalb auf den Aufsatz von Dr. Jörg-Michael Günther, "Öffentlichkeitsarbeit von Behörden und externes Whistleblowing durch Beamte", in NVwZ 2018, 1109 ff., besonders hinweisen.
Unter dem Blickwinkel des europäischen Rechts (Art. 10 EMRK) hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in einem Urteil vom 27.02.18 - 1085/10 (Guja/Moldau Nr. 2) zur Bedeutung des sog. Whistleblowing Stellung genommen. Sie finden die Entscheidung in NJW 2019, 1273 ff.