Charakterliche Eignung als Ernennungsvoraussetzung

VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 14.03.22, 4 S 3920/21

Leitsätze
Zweifel an der charakterlichen Eignung können sich gerade bei einer Bewerbung für den Polizeivollzugsdienst auch aus einem früheren einmaligen Fehlverhalten ergeben. Dabei sind jedoch das Alter bei Tatbegehung, der zeitliche Abstand und die seitdem erfolgte Persönlichkeitsentwicklung zu berücksichtigen. Im Einzelfall kann dies dazu führen, dass die Verneinung der charakterlichen Eignung den Beurteilungsspielraum überschreitet (hier angenommen für den reflektierten Umfang mit dem einmaligen Erwerb einer geringen Menge Marihuana im Alter von 14 Jahren).

Tenor
Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 21.09.21 - 3 K 1745/21 - wird abgelehnt.
Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 8.092,68 EUR festgesetzt.

Gründe
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Der auf ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils gestützte Antrag des beklagten Landes auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
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I. Das Verwaltungsgericht hat mit dem angegriffenen Urteil den Beklagten verpflichtet, über die Bewerbung des Klägers auf Einstellung in den gehobenen Polizeivollzugsdienst zum nächstmöglichen Einstellungstermin unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden, und dies zusammengefasst damit begründet, dass ungeachtet der herausgehobenen Pflichten von Polizeibeamten in Bezug auf Kriminalitätsbekämpfung und Gefahrenabwehr die vom Beklagten getroffene Wertung, der Kläger sei charakterlich ungeeignet, nicht auf einer hinreichenden Sachverhaltsfeststellung beruhe und allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe nicht ausreichend beachtete. Der Beklagte argumentiere schematisch und nicht auf den konkreten Fall bezogen. Der Umstand, dass der Kläger im Alter von 14 Jahren einmalig durch Erwerb einer geringen Menge Marihuana gegen das Betäubungsmittelgesetz verstoßen habe, rechtfertige mit Blick auf seine jahrelange Straflosigkeit und positive Entwicklung nicht die Feststellung seiner charakterlichen Nichteignung; das Betäubungsmitteldelikt könne seiner Einstellung damit nicht entgegengehalten werden.
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II. Aus den vom Beklagten genannten und nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO grundsätzlich allein maßgeblichen Gründen ergibt sich nicht, dass die Berufung hiergegen zuzulassen ist.
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1. Der Beklagte hat die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass die Klage zulässig sei, nicht mit Erfolg in Zweifel ziehen können.
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a. Er macht zunächst geltend, die Klage sei bereits unzulässig, weil mit dem Verstreichen des begehrten Einstellungstermins Juli 2021 der materielle Einstellungsanspruch des Klägers erloschen sei.
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Damit kann er im Ergebnis nicht durchdringen. Soweit er darauf verweist, das Bundesverwaltungsgericht habe entschieden (Urteil vom 25.02.10 - 2 C 22.09 -, Rn. 19), dass sich der materielle Einstellungsanspruch dann, wenn Stellen für Beamte zu regelmäßig wiederkehrenden Zeitpunkten ausgeschrieben und besetzt würden, mit dem Verstreichen des Einstellungszeitpunktes und der Besetzung der Stellen durch andere Bewerber erledige, und dass sich wegen des Grundsatzes der Ämterstabilität gleichermaßen der gerichtliche Rechtsstreit um einen Beförderungsposten mit dessen Besetzung erledige, vermag er daraus für die vorliegende Sachverhaltskonstellation nichts herzuleiten. Denn vorliegend steht nicht die Frage im Raum, ob der Kläger einen Anspruch auf Einstellung im Rahmen der Einstellungskampagne Juli 2021 geltend machen kann - dies ist aus den vom Bundesverwaltungsgericht genannten Gründen nicht (mehr) der Fall -, sondern ob seine Bewerbung dahin auszulegen ist, dass sie bei einer zeitlichen Verzögerung des Einstellungsverfahrens auch für den nachfolgenden nächstmöglichen Einstellungstermin gelten soll. Ob dies bei lebensnaher Betrachtung grundsätzlich unterstellt werden kann (so wohl OVG NRW, Beschluss vom 26.10.21 - 1 B 1511/21 -, Rn. 1), kann dahinstehen. Denn jedenfalls war das Begehren des Klägers, worauf das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen hat, bereits vor Ablauf des Einstellungstermins Juli 2021 und damit im laufenden Bewerbungsverfahren ausdrücklich auf eine erneute Entscheidung über seine Bewerbung „zum nächstmöglichen Einstellungstermin“ gerichtet (vgl. Klageschrift vom 18.12.20). Dafür, dass ein derartiger Antrag unzulässig sein könnte, trägt der Beklagte nichts vor.
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b. ...
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2. Der Beklagte hat weiter die Feststellung des Verwaltungsgerichts nicht hinreichend infrage stellen können, dass er das Einstellungsbegehren des Klägers mit Erwägungen zurückgewiesen habe, die einer gerichtlichen Überprüfung nicht standhielten.
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Richtig ist, dass die vom Dienstherrn vorzunehmende Beurteilung der erforderlichen persönlichen Eignung, zu der auch die charakterliche Eignung zählt, ein Akt wertender Erkenntnis ist. Der dem Dienstherrn bei der Ausfüllung und Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Eignung eingeräumte Beurteilungsspielraum führt dazu, dass die hierauf beruhende Entscheidung gerichtlich nur eingeschränkt überprüft werden kann, und zwar darauf, ob der gesetzliche Begriff der Eignung oder die gesetzlichen Grenzen der Beurteilungsermächtigung verkannt worden sind, ob der Beurteilung ein unrichtiger Sachverhalt zu Grunde liegt und ob allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachwidrige Erwägungen angestellt worden sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.07.18 - 1 WB 31.17 -, Rn. 40; Senatsbeschlüsse vom 30.09.19 - 4 S 2577/19 -, Rn. 6, und vom 10.03.17 - 4 S 124/17 -, Rn. 5, jew. m.w.N.). Dagegen ist es dem pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn überlassen, welchen (sachlichen) Umständen er bei Einstellung und Auswahl das größere Gewicht beimisst und in welcher Weise er den verfassungsrechtlichen Grundsatz des gleichen Zugangs zu jedem öffentlichen Amt nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung verwirklicht, sofern nur das Prinzip selbst nicht in Frage gestellt ist. Insoweit darf das Verwaltungsgericht nicht seine eigenen Erwägungen und Wertungen an die Stelle derjenigen des Dienstherrn setzen, sondern ist im Wesentlichen auf eine Willkürkontrolle beschränkt (Senatsbeschluss vom 10.03.17 - 4 S 124/17 -, Rn. 5).
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a. Das Verwaltungsgericht ist zum einen davon ausgegangen, der Beklagte habe oberflächlich und schematisch den Kläger aufgrund des wegen eines einmaligen und geringfügigen Verstoßes gegen das Betäubungsmittelgesetz durchgeführten Ermittlungsverfahrens für charakterlich ungeeignet gehalten, ohne die konkreten Tatumstände und die in der Folgezeit erfolgte persönliche Entwicklung des Klägers ordnungsgemäß und vollständig zu würdigen. Er habe es damit versäumt, hinreichende Sachverhaltsfeststellungen zu treffen.
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Ernstliche Zweifel an dieser Feststellung unzureichender Sachverhaltsermittlung hat der Beklagte mit seiner Zulassungsbegründung nicht wecken können. Dessen Einschätzung, das Verwaltungsgericht habe seinen eingeschränkten Überprüfungsmaßstab verkannt, folgt der Senat nicht. Zwar steht dem Dienstherrn ein Spielraum zu, soweit es um die Wertung und Gewichtung der Umstände geht, die zu den Auswahlkriterien Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung zu rechnen sind. Jede Auswahlentscheidung muss allerdings auf einer tragfähigen Sachverhaltsermittlung, einer ausreichenden Tatsachengrundlage und einer sorgfältigen Abwägung beruhen; dies gilt auch und insbesondere, wenn die Auswahl auf einer Beurteilung der persönlichen, charakterlichen Eignung beruht (BVerwG, Beschluss vom 06.04.06 - 2 VR 2.15 -, Rn. 7; Bay. VGH, Beschluss vom 12.05.16 - 6 CE 16.371 -, Rn. 7; OVG Hamburg, Beschluss vom 12.07.12 - 1 Bs 117/12 -, Rn. 6; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 25.08.21 - 6 A 383/20 -, Rn. 67). Ob dies der Fall ist, aber ist vom Verwaltungsgericht zu überprüfen.
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Insoweit ist mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, dass sich der Beklagte, der erstmals im Widerspruchsbescheid vom 16.11.20 nähere Gründe für die Ablehnung der Aufnahme des Klägers in den Bewerberkreis darlegt, im Wesentlichen auf schematische Feststellungen - im Sinne eines „ein Bewerber für den Polizeivollzugsdienst setzt auch bei Betäubungsmittelverstößen, die während der Jugendzeit begangen wurden, stets Zweifel an seiner Eignung für diesen Beruf“ - beschränkt hat. Auch in der Klageerwiderung finden sich keine hinreichend differenzierten Erwägungen. Dass das Verwaltungsgericht eine Berücksichtigung der konkreten Tatumstände, weiter des langen Zeitablaufs seit der Tat, der Auseinandersetzung und des Umgangs des Klägers mit seinem Verhalten und dessen weiterer (Persönlichkeits-)Entwicklung als für die Beurteilung seiner charakterlichen Eignung maßgebliche Umstände vermisst und insoweit auf die Besonderheiten des vorliegenden Falles verweist, überschreitet vor dem Hintergrund, dass bei der Gewichtung strafrechtlich relevanter Vorkommnisse der jeweilige Einzelfall und insoweit das Gesamtbild des vom Bewerber gezeigten Verhaltens maßgebend ist (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 09.01.20 - 1 B 2155/19 -, Rn. 46), den dem Gericht insoweit zustehenden Prüfungsumfang nicht.
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b. Ernstliche Zweifel hat der Beklagte auch nicht mit Blick auf die Feststellung des Verwaltungsgerichts begründen können, dass das beklagte Land allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe missachtet habe, weil das Betäubungsmitteldelikt aus dem Jahr 2014 aufgrund der den Fall kennzeichnenden Besonderheiten einer Einstellung des Klägers nicht entgegengehalten werden könne.
Aus den Ausführungen des Beklagten ergibt sich nicht, dass das Gericht die Grenzen des dem Dienstherrn zustehenden Beurteilungsspielraums zu eng gezogen und damit unzulässig seine eigene Wertung an die Stelle der des beklagten Landes gesetzt hätte.
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Zwar begegnet es, worauf der Beklagte zurecht hinweist, keinen rechtlichen Bedenken, für die Einstellung in den Polizeidienst besonders hohe Anforderungen an die Gesetzestreue und charakterliche Stabilität des Bewerbers zu stellen (ebenso Hess. VGH, Beschluss vom 23.08.21 - 1 B 924/21 -, Rn. 35; Sächs. OVG, Beschluss vom 05.10.20 - 2 B 305/20 -, Rn. 10; OVG Bremen, Beschluss vom 13.07.18 - 2 B 174/18 -, Rn. 19), weshalb Sachverhalte mit strafrechtlicher Relevanz unabhängig von ihrer Sanktionierung und auch dann, wenn es sich um ein einmaliges Fehlverhalten gehandelt hat, Zweifel an der charakterlichen Eignung begründen können (Senatsbeschluss vom 27.11.08 - 4 S 2332/08 -, Rn. 5, 7; Hess. VGH, Beschluss vom 23.08.21 - 1 B 924/21 -, Rn. 35). Auch der zeitliche Abstand von mehreren Jahren zwischen dem strafrechtlich relevanten Verhalten und der begehrten Einstellung oder der Umstand, dass der Rechtsverstoß im Jugendalter begangen wurde, schließen es nicht von vornherein aus, dass der Dienstherr auch gegenwärtig noch Zweifel an der charakterlichen Eignung des Bewerbers hegt (OVG B.-B., Beschluss vom 26.03.18 - 4 S 19.18 -, Rn. 9; Hess. VGH, Beschluss vom 18.12.19 - 1 B 443/19 -, Rn. 55).
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Insoweit verbietet sich allerdings jeder Schematismus. Als je weniger gravierend das strafrechtlich relevante Verhalten einzuordnen ist, je mehr es nach den gesamten konkreten Tatumständen das Gepräge einer „Jugendsünde“ hat, je größer der zeitliche Abstand zwischen Fehlverhalten und Einstellungsverfahren ist, je reflektierter der Umgang des Bewerbers mit seinem früheren Fehlverhalten und je stabiler seine seitdem zu beobachtende weitere (Persönlichkeits-)Entwicklung ist, desto weniger erlaubt allein der Verweis auf ein - zumal einmalig gebliebenes - strafrechtlich relevantes Verhalten einen Rückschluss auf gegenwärtige Zweifel an der charakterlichen und damit persönlichen Eignung des Beamtenbewerbers.
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Auch wenn der Beklagte damit im Ansatz davon ausgehen durfte, dass strafrechtliche Verfehlungen im Bereich des Betäubungsmittelgesetzes in besonderem Maße gegen die erforderliche Zuverlässigkeit und Glaubwürdigkeit eines Polizeibeamten gegenüber Bürgern sprechen und dass deshalb auch ein einmaliger Verstoß gegen das Betäubungsmittelgesetz eine tragfähige Grundlage für die Annahme charakterlicher Nichteignung eines Bewerbers sein kann, und auch wenn es zunächst dem (künftigen) Dienstherrn obliegt zu bestimmen, welches Gewicht er welchen die Persönlichkeit eines Bewerbers prägenden Umständen zumisst, hat er vorliegend die Grenzen seines Beurteilungsspielraums doch auch nach Überzeugung des Senats überschritten.
19 
Denn beim Kläger ist der - zudem zu keinem Zeitpunkt im Bewerbungsverfahren verschwiegene - einmalige Erwerb einer kleinen Menge von Marihuana im Alter von nur 14 Jahren erfolgt. In der Folge gab und gibt es keine Anhaltspunkte für eine instabile Persönlichkeitsentwicklung, geschweige denn für einen erneuten Konflikt mit dem Gesetz; im Gegenteil hat der Kläger, der sich offenbar glaubhaft von diesem Betäubungsmittelverstoß distanziert hat, zwischenzeitlich sein Abitur bestanden und seine Befähigung zur Offizierslaufbahn sowie zum Medizinstudium unter Beweis gestellt. Jedenfalls in einem solchen Fall rechtfertigt allein der geringe BtmG-Verstoß als solcher, hinsichtlich dessen die Staatsanwaltschaft gemäß § 45 Abs. 2 JGG von der Verfolgung abgesehen hat, sechs Jahre später nicht die Ablehnung der Bewerbung für die Einstellung in den gehobenen Polizeivollzugsdienst unter Verweis auf Zweifel an der charakterlichen Eignung.
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Indem der Beklagte im Ergebnis seine Zweifel an der charakterlichen Eignung schematisch und unter Ausblendung der Umstände des Einzelfalles abstrakt allein mit der Unvereinbarkeit eines auf Grundlage des BZRG berücksichtigungsfähigen und verwertbaren BtmG-Verstoßes mit dem Beruf eines Polizeibeamten begründet hat, ist er seiner Verpflichtung zu einer sorgfältigen Abwägung auf Grundlage ausreichender und hinreichend gesicherter Feststellungen und Erkenntnisse nicht hinreichend gerecht geworden; die Verneinung der charakterlichen Eignung allein wegen des vom Kläger begangenen Delikts stellt sich als nicht mehr vertretbar dar. Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, er habe allgemeingültige Maßstäbe missachtet, begegnet damit keinen ernstlichen Richtigkeitszweifeln.
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3. Schließlich kann der Beklagte nicht mit Erfolg gegen das Urteil geltend machen, es liege keine Entscheidungsreife vor, weil der Kläger weder beim Auswahltest noch bei der polizeiärztlichen Auswahluntersuchung gewesen sei, seiner Einstellung mithin weitere Punkte entgegenstehen könnten. Denn das Verwaltungsgericht hat den Beklagten nicht zur Einstellung des Klägers verpflichtet, sondern nur dazu, über dessen Bewerbung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts - welche allein die Frage der charakterlichen Eignung des Klägers mit Blick auf sein strafrechtlich relevantes Verhalten im Jahr 2014 betrifft - erneut zu entscheiden.
22 
III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Mit ihr erledigt sich zugleich der Antrag des Antragstellers auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für das Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 GKG und folgt derjenigen des Verwaltungsgerichts, gegen die Bedenken nicht erhoben wurden.
24 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).