Bindung der Beurteiler an Quotenvorgaben / Quotenopfer
An die Erörterung der Frage, ob ein Absinken der Beurteilungsnote nach einer Beförderung zu erwarten ist, kann sich fast nahtlos die Frage anschließen, ob ein so beurteilter Beamter vielleicht ein Quotenopfer geworden ist. Diesen recht plastischen Begriff verwendet das Verwaltungsgericht Trier in einem Urteil, mit dem es eine dienstliche Beurteilung eines Beamten unter anderem deshalb aufhebt, weil sich die Beurteiler zu streng an Quotenvorgaben gehalten und dabei die gerechte Bewertung des Einzelfalles vergessen haben.
VG Trier, Urteil vom 29.06.06 - 1 K 186/06.TR - nicht wörtlich
Die dienstliche Beurteilung ist auch deshalb rechtsfehlerhaft, weil die Beurteiler das vorgesehene Verfahren nicht eingehalten haben, indem es zur fehlerhaften Anwendung der abstrakten Richtlinienvorgaben im Rahmen des Bewertungsgeschehens gekommen ist und feststeht, dass die schlechtere Leistungsgesamtbewertung ihre wahre Ursache in einem zu starren Festhalten der Beurteiler an den Richtwertvorgaben findet.
Zur Konkretisierung des Aussagegehalts der Bewertungsstufen und zur Gewährleistung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabes im Verhältnis der Dienststellen zueinander werden die Anteile der höchsten Bewertungsstufen der Leistungsgesamtbewertung "Übertrifft die Anforderungen" (B) sowie "Übertrifft die Anforderungen erheblich" (A) mit insgesamt 40 % festgelegt (Ziff. 3.1.5.2 VV).
Unter Ziff. 3.1.5.3 VV werden die Richtwertvorgaben gegenständlich mit einer Vergleichsgruppe von mindestens 30 Personen derselben Laufbahn und Besoldungsgruppe verknüpft.
Unter Berücksichtigung dieses vom Richtliniengeber geregelten Bewertungsverfahrens ist zunächst festzustellen, dass abstrakte Richtlinienvorgaben (Quoten) grundsätzlich keinen rechtlichen Bedenken unterliegen. Auch die Verknüpfung der Richtwertvorgaben mit einer Vergleichsgruppe von mindestens 30 derselben Laufbahn und Besoldungsgruppe angehörenden Personen ist unter Eignungsgesichtspunkten nicht zu beanstanden, wenn dieser Bezugsrahmen nur einen hinreichend großen Verwaltungsbereich mit im Großen und Ganzen vergleichbarer Aufgaben- und Personalstruktur betrifft.
Wird die Vergleichsgruppengröße nicht erreicht, führt dies nicht zu einer Verschärfung der Richtwertvorgaben, sondern verlagert durch die Bestimmung in Ziff. 3.1.5.3 VV, wonach in diesen Fällen bei der Festlegung der Leistungsgesamtbewertung eine Differenzierung angestrebt werden soll, die sich an diesen Orientierungsrahmen anlehnt, in den Bereich des Regelungsvollzuges.
Diesen von der Rechtsprechung zur Quotenvorgabe entwickelten Grundsätzen entspricht die vorliegende Beurteilung nicht. Wie die beiden in der Beurteilungskampagne als Erstbeurteiler fungierenden Herren einvernehmlich in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Gericht angegeben haben, haben sie sich davon leiten lassen, dass im Endergebnis die in der Beurteilungsrichtlinie vorgegebene Quote von 10 % für die Gesamtbeurteilung "A" und 30 % für das Gesamturteil "B" einzuhalten ist, obwohl insgesamt die Vergleichsgruppengröße von 30 zu beurteilenden Personen nicht erreicht wurde.
Unter Berücksichtigung des Vortrags der Parteien im Termin steht fest, dass die Erstbeurteiler im Ergebnis trotz nicht hinreichend großer Vergleichsgruppe die in der Beurteilungsrichtlinie vorgegebene Quote punktgenau umgesetzt haben, so dass davon auszugehen ist, dass es sich beim Kläger, dessen Beurteilung um eine Notenstufe schlechter ausgefallen ist als die letzte Regelbeurteilung, um ein so genanntes „Quotenopfer" handelt.
Die dienstliche Beurteilung ist auch deshalb rechtsfehlerhaft, weil die Beurteiler das vorgesehene Verfahren nicht eingehalten haben, indem es zur fehlerhaften Anwendung der abstrakten Richtlinienvorgaben im Rahmen des Bewertungsgeschehens gekommen ist und feststeht, dass die schlechtere Leistungsgesamtbewertung ihre wahre Ursache in einem zu starren Festhalten der Beurteiler an den Richtwertvorgaben findet.
Zur Konkretisierung des Aussagegehalts der Bewertungsstufen und zur Gewährleistung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabes im Verhältnis der Dienststellen zueinander werden die Anteile der höchsten Bewertungsstufen der Leistungsgesamtbewertung "Übertrifft die Anforderungen" (B) sowie "Übertrifft die Anforderungen erheblich" (A) mit insgesamt 40 % festgelegt (Ziff. 3.1.5.2 VV).
Unter Ziff. 3.1.5.3 VV werden die Richtwertvorgaben gegenständlich mit einer Vergleichsgruppe von mindestens 30 Personen derselben Laufbahn und Besoldungsgruppe verknüpft.
Unter Berücksichtigung dieses vom Richtliniengeber geregelten Bewertungsverfahrens ist zunächst festzustellen, dass abstrakte Richtlinienvorgaben (Quoten) grundsätzlich keinen rechtlichen Bedenken unterliegen. Auch die Verknüpfung der Richtwertvorgaben mit einer Vergleichsgruppe von mindestens 30 derselben Laufbahn und Besoldungsgruppe angehörenden Personen ist unter Eignungsgesichtspunkten nicht zu beanstanden, wenn dieser Bezugsrahmen nur einen hinreichend großen Verwaltungsbereich mit im Großen und Ganzen vergleichbarer Aufgaben- und Personalstruktur betrifft.
Wird die Vergleichsgruppengröße nicht erreicht, führt dies nicht zu einer Verschärfung der Richtwertvorgaben, sondern verlagert durch die Bestimmung in Ziff. 3.1.5.3 VV, wonach in diesen Fällen bei der Festlegung der Leistungsgesamtbewertung eine Differenzierung angestrebt werden soll, die sich an diesen Orientierungsrahmen anlehnt, in den Bereich des Regelungsvollzuges.
Diesen von der Rechtsprechung zur Quotenvorgabe entwickelten Grundsätzen entspricht die vorliegende Beurteilung nicht. Wie die beiden in der Beurteilungskampagne als Erstbeurteiler fungierenden Herren einvernehmlich in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Gericht angegeben haben, haben sie sich davon leiten lassen, dass im Endergebnis die in der Beurteilungsrichtlinie vorgegebene Quote von 10 % für die Gesamtbeurteilung "A" und 30 % für das Gesamturteil "B" einzuhalten ist, obwohl insgesamt die Vergleichsgruppengröße von 30 zu beurteilenden Personen nicht erreicht wurde.
Unter Berücksichtigung des Vortrags der Parteien im Termin steht fest, dass die Erstbeurteiler im Ergebnis trotz nicht hinreichend großer Vergleichsgruppe die in der Beurteilungsrichtlinie vorgegebene Quote punktgenau umgesetzt haben, so dass davon auszugehen ist, dass es sich beim Kläger, dessen Beurteilung um eine Notenstufe schlechter ausgefallen ist als die letzte Regelbeurteilung, um ein so genanntes „Quotenopfer" handelt.
Hierzu darf man anmerken: Es geht um recht weit definierte Quoten (40% für die zwei besten Bewertungsstufen), die der Einzelfallgerechtigkeit deutlich mehr Spielraum lassen als die strikte Befolgung der Gaußschen Kurve, der sich die Polizei Hamburg kurzfristig verschrieben hatte.
Nassim Nicholas Taleb nennt in seinem bedenkenswerten Buch "Der schwarze Schwan" die Gaußsche Kurve einen "großen intellektuellen Betrug" (oder "Schwindel", im Original: "great intellectual fraud").
Wir haben bereits häufiger in diese Richtung gehend argumentiert, aber es ist schwer, bei den Verwaltungsgerichten damit Gehör zu finden. Vielleicht hilft da die ausgefeilte Argumentation von Caroline Caspari in ihrem Aufsatz "Das Risiko des höherwertigen Dienstpostens: Zu gleichmäßigen Richtwertquoten für Notenstufen in Behörden - sachgerechte Bestenauslese oder eine Gefahr in der Praxis?" in ZBR 2023, 8 ff.
In § 50 der Bundeslaufbahnverordnung (BLV) ist folgendes geregelt:
Beurteilungsverfahren und Beurteilungsmaßstab
(1) ...
(2) Der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene, die beurteilt werden, soll bei der höchsten Note zehn Prozent und bei der zweithöchsten Note zwanzig Prozent nicht überschreiten. Im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit ist eine Über- oder Unterschreitung um jeweils bis zu fünf Prozentpunkte möglich. Ist die Bildung von Richtwerten wegen zu geringer Fallzahlen nicht möglich, sind die dienstlichen Beurteilungen in geeigneter Weise entsprechend zu differenzieren.
Beurteilungsverfahren und Beurteilungsmaßstab
(1) ...
(2) Der Anteil der Beamtinnen und Beamten einer Besoldungsgruppe oder einer Funktionsebene, die beurteilt werden, soll bei der höchsten Note zehn Prozent und bei der zweithöchsten Note zwanzig Prozent nicht überschreiten. Im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit ist eine Über- oder Unterschreitung um jeweils bis zu fünf Prozentpunkte möglich. Ist die Bildung von Richtwerten wegen zu geringer Fallzahlen nicht möglich, sind die dienstlichen Beurteilungen in geeigneter Weise entsprechend zu differenzieren.
Wichtiger als die Einhaltung von Quoten ist, dass jeder einzelne Beamte eine gerechte Beurteilung erhält.
Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht hat in einem Beschluss vom 29.08.08
- 1 Bs 79 / 08 - dazu einmal ausgeführt:
"Strikte Vorgaben über maximal oder minimal erreichbare Benotungen sind ohne die Möglichkeit einer Abweichung im Einzelfall mit dem Gebot der individuell gerechten Beurteilung des jeweiligen Beamten unvereinbar.
...
[Den Akten] ist zu entnehmen, dass sich der Zweitbeurteiler durch die Vorgaben seines Vorgesetzten in der Notenvergabe für den Antragsteller auf 3,6 Punkte begrenzt gesehen und daher die Note des Erstbeurteilers entsprechend abgeändert hat. Diese von dem Zweitbeurteiler zumindest subjektiv angenommene Einschränkung seiner Beurteilungsmöglichkeiten führt zur Fehlerhaftigkeit der Beurteilung des Antragstellers, der von dem Zweitbeurteiler ohne diese Einschränkung besser beurteilt worden wäre."
"Strikte Vorgaben über maximal oder minimal erreichbare Benotungen sind ohne die Möglichkeit einer Abweichung im Einzelfall mit dem Gebot der individuell gerechten Beurteilung des jeweiligen Beamten unvereinbar.
...
[Den Akten] ist zu entnehmen, dass sich der Zweitbeurteiler durch die Vorgaben seines Vorgesetzten in der Notenvergabe für den Antragsteller auf 3,6 Punkte begrenzt gesehen und daher die Note des Erstbeurteilers entsprechend abgeändert hat. Diese von dem Zweitbeurteiler zumindest subjektiv angenommene Einschränkung seiner Beurteilungsmöglichkeiten führt zur Fehlerhaftigkeit der Beurteilung des Antragstellers, der von dem Zweitbeurteiler ohne diese Einschränkung besser beurteilt worden wäre."
Im Frühjahr 2013 ist dann eine große Beförderungsaktion der DTAG geplatzt, weil im Hinblick auf die dafür erstellten Anlassbeurteilungen die Losung ausgegeben worden war, es dürfe nur so viele Beurteilungen mit der Bestnote geben, wie Beförderungsplätze vorhanden seien. Das zwingt dazu, einige leistungsstarke Beamte aus Quotengründen mit einer schlechteren Beurteilung abzuspeisen, die ihren Leistungen nicht gerecht wird. Das ist unzulässig, weil es die Rechte des Einzelnen verletzt.