Was ist der richtige Beurteilungsmaßstab?

OVG Lüneburg 5. Senat, Beschluss vom 18.07.2022, 5 ME 20/22, ECLI:DE:OVGNI:2022:0718.5ME20.22.00

Eine dienstliche Beurteilung ist rechtswidrig, wenn sie auf der Grundlage einer Beurteilungsrichtlinie erstellt worden ist, die eine Beurteilung anhand der Anforderungen des konkreten Dienstpostens vorschreibt.

Die Beurteilungsrichtlinie der Hansestadt Hamburg vom März 2013 gibt in Abschnitt 3.5 folgendes vor:

"(2) Die Beurteilung orientiert sich an den Anforderungen, die mit dem konkreten Arbeitsplatz verbunden sind.
Die Maßstäblichkeit - auch im Quergleich - wird deshalb nicht über den Status der Person, sondern über die Wertigkeit des Arbeitsplatzes hergestellt, d.h. auf das Statusamt oder die tarifliche Eingruppierung der bzw. des Beschäftigten kommt es für die Bewertung anhand der Kriterienliste nicht an.
Weicht das Statusamt von der Einstufung des konkreten Dienstpostens ab, so ist dies im Feld „beurteilungsrelevante Besonderheiten“ zu vermerken (diese Fallgestaltung hat lediglich im Beamtenbereich praktische Bedeutung)."

§ 10 HmbBG: Stellenausschreibung, Feststellung der gesundheitlichen Eignung, dienstliche Beurteilung

(4) Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten sind anhand der mit dem konkreten Arbeitsplatz verbundenen Anforderungen und unter angemessener Darstellung eines gegebenenfalls von der Aufgabenwertigkeit abweichenden Statusamtes regelmäßig und wenn es die dienstlichen oder persönlichen Verhältnisse erfordern durch Vorgesetzte zu beurteilen. Das Nähere regelt die oberste Dienstbehörde oder mit ihrer Zustimmung die von ihr bestimmte Behörde. Hierbei können Ausnahmen von Satz 1 für bestimmte Beamtengruppen oder Fallgruppen sowie geeignete Maßnahmen zur Sicherstellung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe vorgesehen werden.
(rot = eingefügt Februar 2015)

Hamburgisches OVG, Entscheidung vom 25.09.13 - 1 Bs 240 / 13 -, also vor der Gesetzesänderung von 2015

Randnummer 28:
"Da die Anforderungen auf höher bewerteten Arbeitsplätzen bzw. Dienstposten diejenigen auf niedriger bewerteten übersteigen, erbringt ein Bewerber, der die – höheren – Anforderungen auf seinem höherwertigen Dienstposten bzw. Arbeitsplatz voll erfüllt, eine bessere Leistung als jener, der die – niedrigeren – Anforderungen eines geringer bewerteten Dienstposten bzw. Arbeitsplatzes voll erfüllt.
Es liegt im Ermessen bzw. im Beurteilungsspielraum der Antragsgegnerin, ob sie die Leistungen ihrer Bediensteten an den Anforderungen der Dienstposten bzw. Arbeitsplätze oder denen der statusrechtlichen Ämter misst und dabei lediglich die Anforderungen des innegehabten Dienstpostens mit in den Blick nimmt (vgl. zu letzterem BVerwG, Beschluss vom 20.06.13, 2 VR 1/13, Rn. 53). Sie kann, aber sie muss die Anforderungen nicht an dem Statusamt des beurteilten Beamten messen. Zwar sind Auswahlentscheidungen grundsätzlich anhand aktueller dienstlicher Beurteilungen vorzunehmen, die auf das Statusamt bezogen sind und eine Aussage dazu treffen, ob und in welchem Maße der Beamte den Anforderungen seines Amts und dessen Laufbahn gewachsen ist. Gleichwohl darf der Dienstherr seine Beurteilung allein an den Anforderungen des innegehabten Dienstpostens jedenfalls dann ausrichten, wenn er im Auswahlverfahren geeignete Vorkehrungen trifft, um die wegen der unterschiedlich anspruchsvollen Anforderungen der innegehabten Dienstposten bzw. Arbeitsplätze nicht unmittelbar vergleichbaren Beurteilungen vergleichbar zu machen. Dies hat die Antragsgegnerin mit ihrer Malusregelung getan, mit deren Hilfe sie die dienstlichen Beurteilungen der Leistungen auf nach ihrer Wertigkeit unterschiedlich eingestuften Dienstposten bzw. Arbeitsplätzen vergleicht. Insoweit unterscheiden sich die hier maßgebliche Beurteilungsrichtlinie und die damit verbundene Auswahlrichtlinie wesentlich von der dem genannten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts zugrundeliegenden Beurteilungsrichtlinie."

OVG NRW, Beschluss vom 24.10.13 - 6 B 983 / 13 -

Auswahlentscheidungen sind nach der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich anhand aktueller dienstlicher Beurteilungen vorzunehmen, die auf das Statusamt bezogen sind und eine Aussage dazu treffen, ob und in welchem Maße der Beamte den Anforderungen seines Amts und dessen Laufbahn gewachsen ist. Die Eignung dienstlicher Beurteilungen als Vergleichsgrundlage setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind.
Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, das zu erwartende Leistungsvermögen in Bezug auf das angestrebte Amt auf der Grundlage der im innegehabten Amt erbrachten Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen.
Der Inhalt dienstlicher Beurteilungen muss deshalb auf das Statusamt bezogen sein.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.06.13 - 2 VR 1.13 -, Rn. 18 – 22.

Für den Fall, dass der von dem beurteilten Beamten konkret wahrgenommene Dienstposten Besonderheiten aufweist, die die typischerweise in der Vergleichsgruppe desselben Statusamtes anzutreffenden Anforderungen übersteigen, ist dies bei der Leistungsbewertung zu berücksichtigen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.06.13, Rn. 54.

Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts stimmt mit der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats überein.
Danach hat sich der Bewertungsmaßstab grundsätzlich nicht an der Funktion, also an dem Tätigkeitsbereich bzw. dem Dienstposten des Beamten, der von Fall zu Fall wechselt, zu orientieren; die Orientierung muss vielmehr am Statusamt bzw. den daraus abgeleiteten Anforderungen erfolgen.
Die dienstliche Beurteilung hat demgemäß grundsätzlich die fachliche Leistung des Beamten in Bezug auf sein Statusamt und im Vergleich zu den amtsgleichen Beamten seiner Laufbahn darzustellen.
Diese - aus dem Prinzip der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) abgeleitete - Aussage hat im Kern Verfassungsrang. Sie ist deshalb weder für den jeweiligen Dienstherrn noch für den Gesetz- und Verordnungsgeber disponibel. Angesichts der hohen Bedeutung des Statusamtsbezuges ist für dienstliche Beurteilungen nur in Ausnahmefällen auf die Funktionsebene zurückzugreifen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20.11.02 – 6 A 5645/00 -; Beschluss vom 14.02.12 – 6 A 50/12 -, Rn. 5. 

Auch der erste Senat des erkennenden Gerichts sieht die Orientierung an den Anforderungen einer Funktionsebene als einer Gruppe von Dienstposten mit gleichartigen und gleichwertigen Tätigkeiten in seiner jüngeren Rechtsprechung (nur) als eine „allenfalls ausnahmsweise anzuerkennende Möglichkeit der Wahl eines anderen Anknüpfungspunktes“ für den Bewertungsmaßstab dienstlicher Beurteilungen an.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.10.12 - 1 A 1684/10 -, Rn. 15.

Ein solcher Ausnahmefall kann z. B. gegeben sein, wenn hierdurch den bei der Erstellung von Regelbeurteilungen durch die Vergleichsgruppenbildung und Richtsatzorientierung geförderten Differenzierungsanliegen maßgeblich besser entsprochen werden kann, das heißt, wenn so erst die für die Erstellung der dienstlichen Beurteilung erforderliche hinreichend große und hinreichend homogen zusammengesetzte Vergleichsgruppe gebildet werden kann. Zudem hat der Funktionsbezug eindeutig zu sein, d.h. die Verklammerung des Personenkreises durch die Wahrnehmung gleichartiger Aufgaben muss sinnfällig und nachvollziehbar sein. Zugleich muss die Zusammenfassung zu einer diesbezüglichen Vergleichsgruppe einem sich aufdrängenden Bedürfnis entsprechen, d.h. im Interesse einer umfassenden Beurteilungsregelung erforderlich sein.
Vgl. hierzu bereits OVG NRW, Urteil des erkennenden Senats vom 20.11.02, a.a.O., Rn. 13.

So verstanden bestehen auch gegen die Regelung des § 10a Abs. 2 Satz 2 LVO NRW, nach der die Bildung einer Vergleichsgruppe "in erster Linie nach der Besoldungsgruppe (.....) oder nach der Funktionsebene" möglich sein soll, keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn sie gewährt kein freies Wahlrecht, sich bei der Erstellung der dienstlichen Beurteilung, ungeachtet des Statusamtes, nur an den Anforderungen des innegehabten Dienstpostens des Beurteilten als Maßstab zu orientieren, sondern verlangt, die Bildung einer Vergleichsgruppe „in erster Linie“ und damit vorrangig, am Statusamt zu orientieren.

Umstände, die hier ausnahmsweise rechtsfehlerfrei rechtfertigen würden, die Bewerber für das streitige Auswahlverfahren nicht in Bezug auf die Anforderungen ihres jeweiligen Statusamtes, sondern gemessen an den Anforderungen ihrer Aufgabenbereiche zu beurteilen, sind vom Antragsgegner nicht dargetan und auch im Übrigen nicht zu erkennen. Allein die angenommene Gleichwertigkeit der Aufgaben und Anforderungen genügt dafür noch nicht. Sollten die von dem Beigeladenen wahrgenommenen Aufgaben die Anforderungen übersteigen, die typischerweise Beamten desselben Statusamtes gestellt werden, wäre dieses bei der Leistungsbewertung zu berücksichtigen gewesen.

Ferner fehlt es an einer eindeutigen Festlegung der Funktionsebene, also der Gruppe der Dienstposten mit gleichartigen und gleichwertigen Tätigkeiten, die hier als Maßstab herangezogen worden sein soll. Der Antragsgegner stellt lediglich auf die seiner Auffassung nach als gleichwertig zu erachtenden Aufgaben und Anforderungen der streitbeteiligten Konkurrenten ab, ohne dazulegen, welche Dienstposten er über die der zu beurteilenden Bewerber hinaus als Bezugspunkt der Leistungsbewertung in den Blick genommen hat. Dem folgend erscheint schon nicht unzweifelhaft, ob bei den dargestellten, sich teilweise unterscheidenden Aufgabenbereichen des Beigeladenen und des Antragstellers überhaupt von derselben Funktionsebene ausgegangen werden kann.