Observation als zulässiges Mittel
der Beweiserhebung im Disziplinarverfahren?
Manche Behörden, bisweilen auch nur einzelne Ermittlungsführer, sind sich nicht der Tatsache bewusst, dass sie gewisse rechtliche Spielregeln einzuhalten haben. Zumindest problematisieren sie ihr eigenes Vorgehen nicht hinreichend, was dann später zu Auseinandersetzungen führt, die unter Umständen erst durch die Gerichte entschieden werden.
Auch wir haben es - in sehr unterschiedlichen Fällen - erlebt, dass Beamte über längere Zeit observiert wurden.
Ob dies ein im Disziplinarrecht zulässiges Mittel der Beweiserhebung sein kann, darf zumindest bezweifelt werden.
Eine - in weiten Teilen auf das Landesrecht bezogene - Meinung dazu können Sie der nachstehenden Entscheidung des OVG Koblenz entnehmen.
Oberverwaltungsgericht Koblenz, Urteil vom 15.05.13 -
3 A 10001/13.OVG -
bb) Darüber hinaus bestehen gegen die Zulässigkeit der vom Kläger durchgeführten Observation des Beklagten Bedenken, auf die der Senat hinweist, auch wenn es nach den vorstehenden Ausführungen hierauf nicht entscheidend ankommt.
Im Anschluss an das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 - 1 BvR 209/83, 1 BvR 269/83, 1 BvR 362/83, 1 BvR 420/83, 1 BvR 440/83, 1 BvR 484/83 -, BVerfGE 65, 1) hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass eine Observation zumindest dann, wenn sie eine gewisse zeitliche Grenze überschreitet bzw. aus sonstigen Gründen einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellt, einer speziellen Ermächtigungsgrundlage bedarf.
Hierauf beruhen etwa die Regelungen in 163 f der Strafprozessordnung, wonach eine längerfristige Observation (mit einer durchgehenden Dauer von mehr als 24 Stunden oder an mehr als zwei Tagen) nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig ist und nur durch das Gericht, bei Gefahr im Verzug auch durch die Staatsanwaltschaft und ihre Ermittlungspersonen angeordnet werden darf. Der Landesgesetzgeber hat mit § 28 des Polizei und Ordnungsbehördengesetzes ebenfalls eine diesbezügliche Regelung geschaffen. Danach handelt es sich unter anderem bei der längerfristigen Observation (planmäßig angelegte Beobachtung einer Person, die durchgehend länger als 24 Stunden oder über einen Zeitraum von mehr als einer Woche durchgeführt wird, Abs. 2 Nr. 1) und beim verdeckten Einsatz technischer Mittel zur Anfertigung von Bildaufzeichnungen sowie zum Abhören und Aufzeichnen des nicht öffentlich gesprochenen Wortes (Abs. 2 Nr. 2) um besondere Mittel der verdeckten Datenerhebung, die nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sind (Abs. 1 und 3) und grundsätzlich nur durch den Behördenleiter bzw. einen von ihm beauftragen Beamten des höheren Dienstes angeordnet werden können und zu befristen sind; in bestimmten Fällen bedarf es sogar einer gerichtlichen Entscheidung (Abs. 4).
Der gesetzliche Auftrag zur Durchführung der erforderlichen disziplinarrechtlichen Ermittlungen (§ 27 Abs. 1 S. 1 LDG) ist nach den obigen Darlegungen keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die Durchführung von Observationen, welche einen Eingriff in das Recht der betroffenen Person auf informationelle Selbstbestimmung darstellen. Für solche Fälle enthält das Landesdisziplinargesetz auch keine spezielle Ermächtigungsgrundlage (vgl. §§ 27 ff. LDG).
Ob die Grenze, ab der eine spezielle Ermächtigung für eine Observation erforderlich ist, im vorliegenden Fall bereits deshalb überschritten ist, weil sie sich - allerdings mit Unterbrechungen - über mehrere Tage hinzog, ist fraglich. Den Regelungen in § 163 f StPO und § 28 POG liegen insoweit anscheinend abweichende Auffassungen zugrunde. Hingegen dürfte die vom Beklagten verdeckt, nämlich durch die Heckscheibe eines Kraftfahrzeugs gefertigte Videoaufnahme bereits als solche einen mehr als unerheblichen Eingriff in sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellen. Diese Auffassung liegt wohl auch der Regelung in § 28 Abs. 2 Nr. 2 POG zugrunde.
cc) Die Unzulässigkeit der Videoaufnahme stünde ihrer Verwertung zu Lasten des Beklagten allerdings nicht entgegen.
Ob ein Verstoß gegen Beweiserhebungsvorschriften ein Verwertungsverbot nach sich zieht, ist im Disziplinarverfahren entsprechend den im Strafprozess geltenden Maßstäben nach den Umständen des Einzelfalles, insbesondere nach der Art des Verbots und dem Gewicht des Verstoßes hiergegen unter Abwägung der widerstreitenden Interessen zu entscheiden. Dabei muss beachtet werden, dass die Disziplinarbehörden bzw. -gerichte die Wahrheit zu erforschen und dazu die Beweisaufnahme von Amts wegen auf alle bedeutsamen Tatsachen und Beweismittel zu erstrecken haben. Daher ist ein Beweisverwertungsverbot nur ausnahmsweise anzunehmen, wenn es ausdrücklich gesetzlich geregelt (z.B. in § 26 Abs. 3 LDG) oder aus übergeordneten wichtigen Gründen im Einzelfall anzuerkennen ist, wobei es maßgeblich auf das Gewicht des infrage stehenden Verfahrensverstoßes im Hinblick auf die Bedeutung der im Einzelfall betroffenen Rechtsgüter ankommt (BVerfG, Beschluss vom 30.06.05 2 BvR 1502/04 , NVwZ 2005, 1175; BVerfG, NJW 2006, 2684 f; BVerwG, Urteil vom 15.10.08 - 2 WD 16/07 -, BVerwGE 132, 100; OVG Hamburg, Beschluss vom 03.07.12 - 12 Bf 58/12.F -, NVwZ-RR 2012, 845, BGH, Urteil vom 11.11.1998 - 3 StR 181/98 -, BGHSt 44, 243 [249]). Diese Abwägung führt im vorliegenden Fall zu dem Ergebnis, dass das berechtigte Interesse des Dienstherrn und der Allgemeinheit an der Ahndung von Dienstvergehen gegenüber den schutzwürdigen Interessen des Beklagten überwiegt. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
Der Eingriff in das Recht des Beklagten auf informationelle Selbstbestimmung wog hier vergleichsweise gering. Seine Beobachtung durch Beamte des Klägers erfolgte zunächst von außerhalb seines Wohngrundstücks und erstreckte sich lediglich auf die von dort einsehbaren Bereiche des Grundstücks bzw. seiner Umgebung. Darüber hinaus wurde der Beklagte bei seiner Fahrt zu einem Arztbesuch bzw. einem daran anschließenden Einkauf in einem Getränkemarkt beobachtet, wobei er sich in einem für jedermann zugänglichen und frei einsehbaren Bereich bewegte. Zudem sind die sich auf jeweils relativ kurze Zeitspannen erstreckenden Beobachtungen auch nicht geeignet, ein umfassendes Persönlichkeitsbild vom Beklagten zu gewinnen. Angesichts dessen ist der durch die Observation verursachten Grundrechtseingriff als nicht besonders schwerwiegend anzusehen.
Auf der anderen Seite begründete die am 21.06.11 von einem anderen Polizeibeamten mitgeteilte Beobachtung, wonach der Beklagte ein Konzert besucht habe, ohne dass hierbei irgendwelche körperlichen Einschränkungen erkennbar gewesen seien, zumindest einen gewissen Verdacht, er könnte entgegen den vorgelegten ärztlichen Attesten doch dienstfähig gewesen sein und seine gesundheitlichen Einschränkungen wahrheitswidrig vorgespiegelt haben. Da hierin eine schwerwiegende Dienstpflichtverletzung läge, die grundsätzlich geeignet wäre, das Vertrauensverhältnis zwischen dem Dienstherrn bzw. der Allgemeinheit und dem Beamten zu zerstören (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.10.6 - 1 D 2.05 -), kommt dem Interesse des Klägers und der Allgemeinheit an deren Aufklärung und Ahndung einer solchen Verfehlung ein erhebliches Gewicht zu. Hinter diesem gewichtigen Interesse muss der Anspruch des Beklagten auf Respektierung seines nicht schwerwiegend beeinträchtigten Rechts auf informationelle Selbstbestimmung zurücktreten.
bb) Darüber hinaus bestehen gegen die Zulässigkeit der vom Kläger durchgeführten Observation des Beklagten Bedenken, auf die der Senat hinweist, auch wenn es nach den vorstehenden Ausführungen hierauf nicht entscheidend ankommt.
Im Anschluss an das Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 - 1 BvR 209/83, 1 BvR 269/83, 1 BvR 362/83, 1 BvR 420/83, 1 BvR 440/83, 1 BvR 484/83 -, BVerfGE 65, 1) hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass eine Observation zumindest dann, wenn sie eine gewisse zeitliche Grenze überschreitet bzw. aus sonstigen Gründen einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellt, einer speziellen Ermächtigungsgrundlage bedarf.
Hierauf beruhen etwa die Regelungen in 163 f der Strafprozessordnung, wonach eine längerfristige Observation (mit einer durchgehenden Dauer von mehr als 24 Stunden oder an mehr als zwei Tagen) nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig ist und nur durch das Gericht, bei Gefahr im Verzug auch durch die Staatsanwaltschaft und ihre Ermittlungspersonen angeordnet werden darf. Der Landesgesetzgeber hat mit § 28 des Polizei und Ordnungsbehördengesetzes ebenfalls eine diesbezügliche Regelung geschaffen. Danach handelt es sich unter anderem bei der längerfristigen Observation (planmäßig angelegte Beobachtung einer Person, die durchgehend länger als 24 Stunden oder über einen Zeitraum von mehr als einer Woche durchgeführt wird, Abs. 2 Nr. 1) und beim verdeckten Einsatz technischer Mittel zur Anfertigung von Bildaufzeichnungen sowie zum Abhören und Aufzeichnen des nicht öffentlich gesprochenen Wortes (Abs. 2 Nr. 2) um besondere Mittel der verdeckten Datenerhebung, die nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sind (Abs. 1 und 3) und grundsätzlich nur durch den Behördenleiter bzw. einen von ihm beauftragen Beamten des höheren Dienstes angeordnet werden können und zu befristen sind; in bestimmten Fällen bedarf es sogar einer gerichtlichen Entscheidung (Abs. 4).
Der gesetzliche Auftrag zur Durchführung der erforderlichen disziplinarrechtlichen Ermittlungen (§ 27 Abs. 1 S. 1 LDG) ist nach den obigen Darlegungen keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die Durchführung von Observationen, welche einen Eingriff in das Recht der betroffenen Person auf informationelle Selbstbestimmung darstellen. Für solche Fälle enthält das Landesdisziplinargesetz auch keine spezielle Ermächtigungsgrundlage (vgl. §§ 27 ff. LDG).
Ob die Grenze, ab der eine spezielle Ermächtigung für eine Observation erforderlich ist, im vorliegenden Fall bereits deshalb überschritten ist, weil sie sich - allerdings mit Unterbrechungen - über mehrere Tage hinzog, ist fraglich. Den Regelungen in § 163 f StPO und § 28 POG liegen insoweit anscheinend abweichende Auffassungen zugrunde. Hingegen dürfte die vom Beklagten verdeckt, nämlich durch die Heckscheibe eines Kraftfahrzeugs gefertigte Videoaufnahme bereits als solche einen mehr als unerheblichen Eingriff in sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstellen. Diese Auffassung liegt wohl auch der Regelung in § 28 Abs. 2 Nr. 2 POG zugrunde.
cc) Die Unzulässigkeit der Videoaufnahme stünde ihrer Verwertung zu Lasten des Beklagten allerdings nicht entgegen.
Ob ein Verstoß gegen Beweiserhebungsvorschriften ein Verwertungsverbot nach sich zieht, ist im Disziplinarverfahren entsprechend den im Strafprozess geltenden Maßstäben nach den Umständen des Einzelfalles, insbesondere nach der Art des Verbots und dem Gewicht des Verstoßes hiergegen unter Abwägung der widerstreitenden Interessen zu entscheiden. Dabei muss beachtet werden, dass die Disziplinarbehörden bzw. -gerichte die Wahrheit zu erforschen und dazu die Beweisaufnahme von Amts wegen auf alle bedeutsamen Tatsachen und Beweismittel zu erstrecken haben. Daher ist ein Beweisverwertungsverbot nur ausnahmsweise anzunehmen, wenn es ausdrücklich gesetzlich geregelt (z.B. in § 26 Abs. 3 LDG) oder aus übergeordneten wichtigen Gründen im Einzelfall anzuerkennen ist, wobei es maßgeblich auf das Gewicht des infrage stehenden Verfahrensverstoßes im Hinblick auf die Bedeutung der im Einzelfall betroffenen Rechtsgüter ankommt (BVerfG, Beschluss vom 30.06.05 2 BvR 1502/04 , NVwZ 2005, 1175; BVerfG, NJW 2006, 2684 f; BVerwG, Urteil vom 15.10.08 - 2 WD 16/07 -, BVerwGE 132, 100; OVG Hamburg, Beschluss vom 03.07.12 - 12 Bf 58/12.F -, NVwZ-RR 2012, 845, BGH, Urteil vom 11.11.1998 - 3 StR 181/98 -, BGHSt 44, 243 [249]). Diese Abwägung führt im vorliegenden Fall zu dem Ergebnis, dass das berechtigte Interesse des Dienstherrn und der Allgemeinheit an der Ahndung von Dienstvergehen gegenüber den schutzwürdigen Interessen des Beklagten überwiegt. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:
Der Eingriff in das Recht des Beklagten auf informationelle Selbstbestimmung wog hier vergleichsweise gering. Seine Beobachtung durch Beamte des Klägers erfolgte zunächst von außerhalb seines Wohngrundstücks und erstreckte sich lediglich auf die von dort einsehbaren Bereiche des Grundstücks bzw. seiner Umgebung. Darüber hinaus wurde der Beklagte bei seiner Fahrt zu einem Arztbesuch bzw. einem daran anschließenden Einkauf in einem Getränkemarkt beobachtet, wobei er sich in einem für jedermann zugänglichen und frei einsehbaren Bereich bewegte. Zudem sind die sich auf jeweils relativ kurze Zeitspannen erstreckenden Beobachtungen auch nicht geeignet, ein umfassendes Persönlichkeitsbild vom Beklagten zu gewinnen. Angesichts dessen ist der durch die Observation verursachten Grundrechtseingriff als nicht besonders schwerwiegend anzusehen.
Auf der anderen Seite begründete die am 21.06.11 von einem anderen Polizeibeamten mitgeteilte Beobachtung, wonach der Beklagte ein Konzert besucht habe, ohne dass hierbei irgendwelche körperlichen Einschränkungen erkennbar gewesen seien, zumindest einen gewissen Verdacht, er könnte entgegen den vorgelegten ärztlichen Attesten doch dienstfähig gewesen sein und seine gesundheitlichen Einschränkungen wahrheitswidrig vorgespiegelt haben. Da hierin eine schwerwiegende Dienstpflichtverletzung läge, die grundsätzlich geeignet wäre, das Vertrauensverhältnis zwischen dem Dienstherrn bzw. der Allgemeinheit und dem Beamten zu zerstören (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.10.6 - 1 D 2.05 -), kommt dem Interesse des Klägers und der Allgemeinheit an deren Aufklärung und Ahndung einer solchen Verfehlung ein erhebliches Gewicht zu. Hinter diesem gewichtigen Interesse muss der Anspruch des Beklagten auf Respektierung seines nicht schwerwiegend beeinträchtigten Rechts auf informationelle Selbstbestimmung zurücktreten.